Civil service pay from the pay system in China Problems and Countermeasures

目录

引言

一、公务员薪酬制度及其含义

（一）薪酬与薪酬制度的概念

（二）公务员薪酬的功能

（三）公务员薪酬制度的基本原则

二、公务员薪酬制度的改革过程及其现实必要性

 (一）公务员薪酬制度改革的历史过程

（二）建立公务员薪酬制度的现实必要性

三、我国公务员薪酬制度存在的问题

（一）薪酬制度未被纳入法制化管理的道路

（二）公务员薪酬水平偏低

（三）薪酬结构失调，标准设计不合理

（四）公务员职位分类不合理

四、我国公务员薪酬管理制度的改革与完善

（一）完善公务员薪酬制度相关的法律法规

（二）增加公务员薪酬水平

（三）改革公务员薪酬结构

（四）实施科学合理的公务员分类管理

结论

参考文献

致谢

引言

一、公务员薪酬制度及其含义

（一）薪酬与薪酬制度的概念

    在人力资源管理的学科范围中，薪酬是一个内容相当丰富、界限比较模糊、本身也在随着时代的进步不断发展的概念，不同时期、不同领域的人们对于这个概念的认识也存在着一定的差异。

二、公务员薪酬制度的改革过程及其现实必要性

(一）公务员薪酬制度改革的历史过程

    建国后，我国公务员的薪酬制度一共经历了3次改革。

    第一次改革是1956年的“国家机关工作人员工资制度改革”，在机关建立了

“职务等级工资制”，机关的工资标准分为30级，一个职务对应数级，每一级别

对应12个档次标准。[⑥]这次工资改革奠定了我国工资制度的基础，实现了向单一工资制度的转变。这次改革实行国家机关、事业和企业大一统的工资制度，原则上分为行政级、技术级和工人级，但没有区别单位、部门、行业特点，也没有机关、事业和企业之分。由于客观环境的变化和制度本身存在的问题，随着时间的推移，职务等级工资制在运行中逐步暴露出“职级不符”、“劳酬脱节”和工资标准过于繁杂等弊端。

1985年进行了全国性的第二次工资制度改革，在机关事业单位建立了以职务工资为主的“结构工资制”，将工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分。这次工资制度改革的作用是解决了“职级不符”的弊端，同时实现了企业工资制度和机关事业单位工资制度脱钩，理顺了工资关系，具有一定的积极意义。但是结构工资制在实际运行中也暴露出一些问题:首先，结构工资制以职务工资为主，不能反映国家机关工作人员因具体工作内容和工作特点不同而应在待遇上有所不同，难以实现同工同酬、按劳分配。其次，结构工资制不具备随着物价的变化而自动调节工资的机能，这就使得基础工资部分在实际运作中无法发挥保障作用。再次，奖金的发放不具有实际意义，成为平均主义的产物，没有起到激励的作用。

1993年，我国进行了第三次“国家机关和事业单位工作人员工资制度改革”，

本次改革结合机构改革、公务员制度的推行，实现了机关和事业单位工资制度的

脱钩，公务员开始实行与其职业特点相适应的“职务级别工资制”[⑦]。所谓职务级别工资制，就是按照公务员的职务、级别、工龄等确定工资标准。按照工资的不同职能，职务级别工资制由基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资组成。其中，职务工资和级别工资是职级工资制的主题，“职务级别工资制”是我国公务员薪酬制度建设的重要里程碑。

（二）改革公务员薪酬制度的现实必要性

    自1993年以来，随着国民经济的增长和国家财力的增强，国家公务员工资进行了六次加薪。

    第一次加薪:1997年7月1日，经国务院批准，机关行政人员基础工资标准由原每人每月90元提高到110元。机关新录用人员的试用工资相应提高:大学本科生由每月70元提高到225元;硕士生由每月97元提高到260元;博士生由每月105元提高到290元。此次加薪充分体现了对知识分子的重视。

    第二次加薪:1999年，朱镕基总理表示，力争在任期内用三年时间将公务员的工资翻一番。同年7月，公务员再次加薪，将基础工资标准由每人每月110元提高到180元，级别工资标准由十五级至一级每月55元至470元提高到85元至720元。

    第三次加薪:2001年1月1日，基础工资标准由每人每月180元提高到230元，级别工资标准由十五级至一级每月85元至720元提高到1巧元至1166元。

    第四次加薪:2001年10月1日，为进一步扩大内需，国务院决定再次提高机关、事业单位工作人员工资标准，人均月工资增加80元，增幅为15%。此次加薪主要体现在“职务工资”上，由原来的50元至480元提高到100元至850元。

第五次加薪:2003年7月1日，调整机关行政人员职务工资标准，各职务起点工资标准由当时的100元至850元分别调整为130元至1150元。

 第六次加薪：２００６年７月１日，我国公务员开始实行新的工资制度， 这是新中国成立以来经历的第四次工资制度改革。２００６年是《 中华人民共和国公务员法》正式实施的第一年， 此次的公务员工资制度改革正是按照《公务员法》的要求， 适应我国市场经济体制的发展， 立足中国国情， 为建立科学和规范的公务员工资制度而制定的一项重要决策。[⑧]

自朱镕基出任总理以来，我国公务员几乎年年有加薪，反映了国家对公务员薪酬的重视以及对公务员物质激励的重视。公务员薪酬制度的完善本身是尊重经济规律、反映经济体制特点的要求，也是加强公务员管理、建立科学的公务员激励机制的要求。对公务员加薪，首先，调动了公务员工作的积极性，进而提高生产效率和管理效率。提高工资作为一项财政政策的手段，对于短期经济增长是有效的，然而它却不仅仅是一种短期的经济政策。在长期来看，提高工资对于解决经济生活中的一些深层次矛盾，改善资源配置效率和提高经济运行质量都有着深远的影响其次提高工资可以刺激公务员消费进而拉动内需公职人员的收入水平在全社会来看属于中等水平，收入不高支出需要却很多，一旦增加了公务员工资，则可以提升他们的购买欲，从而拉动内需。再有，提高工资可以传递一个良好的市场信号，进而产生联动效应，使经济进入良性循环。经济运行中的各个环节链条都不是孤立的，而是相互影响相互制约的。提高公务员工资起的是一个抛砖引玉的作用。因此，提高公务员工资，改革公务员薪酬制度在我国当前的国情下，具有十分重要的现实意义。

三、我国公务员薪酬制度存在的问题

我国目前已针对公务员薪酬制度方面进行了多次改革，回顾这几次改革，可以称得上是探索性、渐进式的改革。这几次改革在实践运用中也取得了一定的效果，但是，在改革后的几年内有很多问题并未收到当初预期的效果。究其原因，可以归结为以下几个方面：

（一）薪酬制度未被纳入法制化管理的道路

    有关公务员薪酬制度的政策属于公共政策的范畴，应该依法进行管理。目前，我国没有专门为公务员工资设立的法律，使得一些针对公务员工资的政策和规章制度得不到很好的贯彻实施，执行起来随意性较大。

近年来，政府几乎年年给公务员加薪在社会上引起很大争议，许多普通民众认为公务员工资过高，对于维持社会的公平性十分不利。这种现象产生的原因很大程度上是因为公务员工资调整幅度、调整过程上缺乏客观依据和法律规范，导致人们对公务员加薪的合理性、科学性产生质疑。人事部人事科学研究院工资与薪酬设计研究室主任刘艳良曾经说过：“一个规范、透明的公务员工资调整程序，或许比如何准确测算工资水平更重要的多。”

虽然我国在2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上通过了我国第一部《公务员法》，但到目前为止，仍然没有一套成型的“公务员薪酬法”出台。在《公务员法》中，关于公务员薪酬问题（包括公务员的工资、福利、保险等）的规定是相当笼统的，只占了全部公务员法十八章中的一章。目前，公务员薪酬管理多以政府文件的形式进行，其薪酬制定规则和调整程序均未在法律上有所体现，长期缺乏法律规范，导致工资分配在地区之间、部门之间有很大的随意性和不公平性。另外，由于公务员薪酬管理缺乏法律规范，使得政府机关的公务员在遇到不公平待遇时，也无法通过法律诉求的方式来保护自己的合法权益。

（二）公务员薪酬水平偏低

公务员普遍从事的是复杂的脑力劳动，在其身上也星辰了较多的人力资本，因而公务员工资水平是人力资本形成和运作的内在的必要要求。[⑨]公务员薪酬水平偏低主要表现在如下四个方面：

第一，公务员工资收入整体水平偏低

一般来说，“公务员工资水平应该是高于社会的平均水平的。”《中华人民共和国公务员法》第七十五条规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。但是，企业在进行个人收入分配的时候，主要是以市场机制进行资源配置，而公务员的工资分配仍然保留了计划经济时的方式。此种薪酬分配机制十分不灵活，导致公务员薪酬水平滞后于市场变化。尤其是与国有、集体企业、外资企业等中从事管理岗位的员工相比，公务员工资与其平均水平相差很多。

第二，公务员地区薪酬不平衡。

网上时长可以看到公务员“晒”工资的现象，我们不难发现，这些工资之间有着很大的差距。同样的级别的政府公务员，在东部地区与西部地区，沿海低于与内陆地区，相差有几倍之多。这主要是由于地区之间经济发展水平的不同，公务员工资的差距也在拉大。甚至是同处在一个省不同县市、不同部门间的薪酬也不尽相同。

第三，行业分配不公平

这里主要是指垄断性行业与国家政策扶持的行业工资增长较快，工资水平也相比于那些非垄断行业要高。

第四，人均可支配的收入相对降低

公务员工资在经过五次大的调整之后，人均工资增加了320元，但由于近年来住房制度改革全面启动和住房公积金、养老统筹金、医疗保险金等扣缴数额的增加，公务员个人能支配的收入实际上降低了。[⑩]

（三）薪酬结构失调，标准设计不合理

     我国公务员的薪酬是由工资、津贴、补贴和奖金构成的。除了薪酬的水平较低以外，公务员薪酬的结构也存在着失调的现象：薪酬制度从设计上来看，各个职务之间工资差距比较小，工资分配没有拉开档次，也没有设置和工作绩效相关联的薪酬种类。这实际上还是在实行计划经济制度下的“平均主义”原则，工资内部存在的激励效用和杠杆作用没有得到充分的发挥。主要表现为：工资构成仍有待调整、工资极差过小、最高工资与最低工资相差倍数没有提高、工龄工资过少等几个方面。

公务员薪酬结构主要包括基本工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中发挥各自独特的作用，其中，工资在薪酬结构中占主导地位，是薪酬结构的核心部分，体现了按劳分配的重要原则。在我国的职级工资制度当中，主要依照职务的不同来计量国家机关工作人员的劳动量，具有很大的局限性。首先，从横向上看，因为所处的行业不同，使得具有同样职务的公务员在承担的责任、工作的复杂性以及对于社会的贡献上有着显著的不同，因此相应的在工资的分配上也应有所区别。然而，现行薪酬制度这种“一刀切”的做法，忽视了不同行业对于公务员知识、能力以及个人素质具有不同要求的客观现实，简单的将职务作为唯一的标准来衡量公务员的工作量，从客观上导致了薪酬分配上的平均主义倾向。同时，正是由于这样的一种分配制度，从某种程度上也强调了“官本位”的意识形态，使得公务员单一的追求职务的晋升，以求得更高的收入。其次，从纵向上看，工资标准的起薪点（指基本工资）过低，职务之间的极差过小。我国公务员工资极差主要有四个方面：一是级别工资的级差，由下表可以看出，2003年最高级别公务员工资为1166元，最低为115元，平均每级级差不到100元；二是职务工资极差，同一档次不同职务工资差别不大，比如主席、副主席和总理的一档工资为850元，副总理和国务委员的一档工资为680元，相差170元，往下职务越小，相差就越少，科员和办事员的一档工资差距只有17元；三是同一职务工资档次的级差，总理的每个档次的工资相差为120元，而职务最低的办事员每个档次的工资相差仅仅为13元；四是工龄工资的级差，这个就更少了，工龄多一年，工资就多一块钱。

[11]

最高工资和最低工资相差倍数没有提高。1985年和1956年相比，最高工资与最低工资之间的倍数由21:1降到了6:1；1992年为6.1:1；1997年调整工资标准后为6.67:1。后经过2001年的两次加薪，最高工资与最低工资标准之间的倍数是6.4:1，仍没有太大的浮动。而从国外的情况看来，最高工资标准与最低工资标准之间的倍数一般是在10倍以上，如1986年，日本政府内相当于副部长职位的公务员的最高工资标准与办事员最低工资标准相差11.4倍。倍数过小并不能真正反映出不同职务级别在从事工作时的具体差别，很难体现按劳分配的原则。

我国公务员对于工龄工资的具体标准是：每工作一年按一元发给。每一个刚刚考入国家机关的公务员，在从事工作之初，其贡献都是从零开始计算的。随着对于工作性质和机关情况的逐渐了解，贡献不断增大，并在一定时候达到巅峰。对于一个在政府部门工作了二三十年的老公务员来说，与刚刚考进来的新公务员工龄工资总额仅仅相差二三十元，使得工龄工资成为了一项摆设，其价值未能充分发挥。

（四）公务员职位分类不合理

职位分类是公务员管理的基础，没有科学合理的职位分类就没有科学的公务员管理系统，跟谈不上建立科学的公务员薪酬体系和制度。我国公务员的薪酬制度是按照职位分类制度实行的职等工资制。这一现行的薪酬制度是由传统干部管理的分类方法中演变而来，简单的将公务员分为领导职务与非领导职务两大类，这一分类方法仅仅是以行政级别区分为主题的分类模式基础上，解决职务与级别对应关系和与工资相联系的问题，而忽略了公共管理部门中行政管理的复杂性和不同领域、不同行业的专业性特点，而职位分类强调的恰恰是专业分工和业务分类。因此，目前我国公务员薪酬尚不能体现专业技术类别、行政执法类别、管理类别和工勤技术类别之间存在的差异，难以适应社会经济发展的需要，特别是行政管理方面的需要。

（一）完善公务员薪酬制度相关的法律法规

    公务员薪酬制度作为国家公务员制度的重要组成部分，关系到整个国家政府行政管理的正常、有序运行，具有很强的统一性与严肃性，因此公务员薪酬制度改革应注重法制建设，用法治维护改革的统一性与稳定性，避免改革初期出现过多的“地方特色”。

纵观国外先进国家的公务员薪酬制度，几乎都有一套与之相配套的薪酬立法，我国在此领域内与国外还存在着一定的差距。目前，我国与公务员薪酬制度唯一相关的法律是在2006年颁布实施的《公务员法》，不得不说，这部法律是我国公务员管理体系中的一大突破。但公务员薪酬方面的专门立法还相当笼统、粗糙，并不能适应我国当前公务员体系发展的需要。因此，应结合我国社会主义初级阶段的国情和改革发展的实际情况，借鉴发达国家公务员工资制度的成功经验，构建一套适用于我国的薪酬体系，将公务员的工资标准、增资方式和调整程序用法律的形式确定下来，使公务员的工资法制化，实现依法管理。同时，应制定一套与之相配套的实施细则，避免因理解的不同而造成的不必要的麻烦。

日本在此方面的经验值得我们借鉴：日本于1948年12月公布的《国家公务员法》第二十八条第二项规定：“公务员的工资应根据其工作时间、工作条件、工作内容及社会情况的变化而变化，人事院有义务就这一变化进行调查并向国会提出劝告。”日本建立了以“工资劝告”为核心的公务员工资制度，这一制度将公务员工资的最终决定权归于国会，认为“公务员是基于向全体国民提供服务而从国民缴纳的税收中获得报酬”的，因此其工资水平的确立及调整应当由人事院提出请求，经代表国民意志的国会讨论表决批准，才可实施。[12]我国应通过法律法规的建立使公务员薪酬制度规范化、合理化，客服改革中存在的人为因素，切实保障广大公务员的合法权益。

（二）增加公务员薪酬水平

针对于我国公务员薪酬水平偏低的现象，我国应大幅度提高公务员“体制内”薪酬水平，以便通过相对优厚的薪酬条件在日趋激烈的人才竞争中吸引并保留大批优秀人才，稳定国家公务员队伍。从薪酬战略的交流度来看，世界公务员薪酬制度大致上分为两种类型：一种是高薪制，另一种是社会平均工资辅以较为优惠的福利待遇。[13]从目前我国国情以及公务员人力资本含量、公务员职业的重要性来看，我国应重点参考第二种，来改革公务员薪酬制度，即将公务员薪酬定位在社会中领先于大多数人的水平上。

公务员从事的是一种高级脑力劳动或者复杂劳动在相同时间里付出的劳动的质和量以及所创造的价值倍加于体力劳动或简单劳动。马克思曾指出:“比社会平均劳动较高级、较复杂劳动是这样一种劳动表现，这种劳动力比普通劳动力需要较高的教育费用，它的生产要花费较多的时间，因此它只有较高的价值。既然这种劳动力价值较高，它也就表现为较高级的劳动，也就是在同样长的时间内

物化为较多的价值”。因此，其报酬高于一般体力劳动者，是价值规律在分配领域里的科学体现。

（三）改革公务员薪酬结构

公务员薪酬结构主要包括工资、津贴和福利三部分。基本工资应该在薪酬结构中占主体地位，是按劳分配的首要体现，其内容和标准应该根据职位分类的不同由中央政府或地方政府统一制定，这一部分应该占到整体收入的60%-70%；津贴是工资的补充，主要用于弥补由各地物价水平差异、经济发展水平的不平衡等原因造成的薪酬差距，应占薪酬总和的20%-30%。而目前我国公务员工资和津贴的比例不协调，工资仅占20%-30%，而津贴则占了60%-70%，正好惯常认为的标准相反，形成一种“倒挂”的形式。这种形式十分不利于基本工资在薪酬中发挥其保障和激励的功能，同时，也会使个人所得税的缴纳受到一定的影响——津贴和福利是不纳入个人所得税的缴税范畴的。

因此，在规范津贴这一方面，应进一步加大改革的力度，将还存在的津贴进行统一的清理、规范并合理划分纳入公务员的基本工资中区，实现津贴的货币化、规范化，同时应降低津贴在薪酬总和内的比例，达到深化改革的目的。另外，津贴应根据各地方经济发展水平的不同，进行一定的调整，使公务员的工资收入水平能够适应当地的物价消费水平、财政负担能力。

此外，应在公务员工资中引入绩效工资这一内容。绩效工资，又称绩效加薪或与评估挂钩的工资，即工作成效越显著，相应的工资就越高。这样一来，可以促使公务员工资与实际工作相结合，改变过去公务员干多干少一个样的情况。目前，很多国家都在引入绩效工资，如新加坡对于绩效比较好的公务员采取越级升迁这样的方式予以奖励；加拿大对公务员增资主要看公务员的表现，成绩突出的一次可以得到好几级的今生，或者在最高工资之外另外发放奖金。[14]

    目前我国实施科学合理的公务员分类管理的需求已经十分迫切，而且已经具备了一定的基础。我国应从实际国情出发，将公务员队伍的主体定给在以专业类公务员为主的方向上，在此基础上实行“两官分途”。故可将我国公务员分为行政管理类，行政执法类，研究服务类，司法公安类等。同时，应深入研究公务员特别是专业人员的职业发展需要和导向，以便在制定公务员激励制度和薪酬制度时，目标更明确。不仅如此，建立科学的职位分类制度，将进一步保证公务员官等与责任和报酬相联系。这样，不仅能够保证公务员薪酬的公平与透明，还能够激发公务员的积极性和责任心。

致  谢

本研究及学位论文是在我的导师于志勇老师的亲切关怀和指导下完成的。从课题的选择到论文的最终完成，都离不开于老师的悉心指导和不懈支持。在此谨向于老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

感谢学院领导和给我授课的所有老师，没有老师们的辛勤栽培，就不会有现在的我，在此对各位老师说一声谢谢！