城乡统筹背景下新型农村社区基本公共服务供给机制研究[1]

——基于对成都市新都区的调查分析

周  斌

（西南石油大学，文法学院，四川成都，610500）

摘要：新型农村社区是在城乡统筹进程中出现的完全不同于传统农村，而与城市社区相比又存在明显差别的社区形式。新型农村社区发展中存在的问题凸显我国发展社区公共服务的迫切性。本文在对成都市新都区的新型农村社区进行调查分析的基础上，提出对新型农村社区基本公共服务的需求、运行和评价等流程实现再造，发挥政府机制、市场机制和社会机制在新型农村社区基本公共服务中的各自优势，明确新型农村社区基本公共服务供给主体，制定新型农村社区基本公共服务供给评价指标，创新新型农村社区基本公共服务供给技术，提供新型基本社区公共服务供给保障。

关键词：城乡统筹；新型农村社区；基本公共服务；供给机制

一、问题的提出

随着城市化进程和城乡一体化的加速，城市不断向外扩展，在城市的边缘逐渐形成一个个新型农村社区。由于城乡统筹进程中的新型农村社区存在着社区组织重构、社区文化融合等区别于传统社区的独有特点。因此，新型农村社区是在城乡统筹进程中出现的完全不同于传统农村，而与城市社区相比又存在明显差别的社区形式，其基本公共服务供给机制存在着区别于传统社区基本公共服务供给的“非典型性”特征。而在传统思路上，研究社区公共服务供给机制，只是将研究重心放在供给方式和路径上。新型农村社区是从农村向城市社区转型的过渡形式，新型农村社区居民在生产方式、生活习惯、价值理念等方面存在着渐进演变和不稳定性，此类社区公共服务的供给具有更为复杂性和多变性的特点，因此需要把握对新型农村社区的公共服务需求分析。针对新型农村社区的自身特点，需要探索和创新基层组织公共服务的提供机制和方式，进一步厘清政府、市场和社会力量在新型农村社区基本公共服务供给过程中的地位和职责以及相关制度安排。

为了更好地契合新型农村社区公共服务的特点，需要在城乡统筹背景下，在满足新型农村社区居民的异质性、非典型性公共服务需求的基础上，重点对新型农村社区基本公共服务的需求、运行和评价等流程实现再造，发挥政府机制、市场机制和社会机制在新型农村社区基本公共服务中的各自优势，明确新型农村社区基本公共服务供给评价主体，制定新型农村社区基本公共服务供给评价指标，创新新型农村社区基本公共服务供给评价技术。本文结合实证调查，系统地将符合新型农村社区特征的基本公共服务供给需求、基本公共服务供给运行和基本公共服务供给评价机制有机联系起来，可以进一步规范和再造新型农村社区基本公共服务的供给流程。因此，研究新型农村社区的基本公共服务供给问题，对于社区公共服务创新的探索有着重要的理论意义与现实意义。

二、新都区新型农村社区基本公共服务的供给现状分析

新都区作为成都市城乡统筹的示范区，在提供基本公共服务方面做出了积极探索，也取得了一定的实效。而新都区在新型农村社区基本公共服务供给方面更是做出了大胆探索与实践，并形成了基本公共服务供给的创新模式，对研究统筹城乡背景下新型农村社区公共服务供给路径具有积极的借鉴意义。基于此，本文选取成都市新都区为实证研究对象，以期对城乡统筹背景下新型农村社区基本公共服务供给问题进行探讨。

1、样本概况

本次问卷调查选择了新都区新型农村社区作为调查对象。对于样本的抽取采用多段抽样的方法，首先抽取了新都区境内的北街社区、瑞云社区、二台子社区、锦水苑社区以及土城集体小区等新型农村社区的社会公众，然后采取定额抽样的方式抽取样本。

调查对象的基本构成情况详见表1：

表1                      样本概况                       （N＝1420）

在被调查的1420人中，在性别方面，男女比例相当，均在50%左右。在年龄方面，41-50岁占了近一半的比例；其次是51-60、31-40岁均占20%左右；30岁及以下、60岁及以上所占比例相对较小。在文化程度方面，初中及以下的比例最高，达70.4%；其次是高中、中专，大专及以上，分别占17.6%和11.3%；在职业方面，在企业工作及打零工的比例最高，分别占28.8%和36.6%。可以看出，本次调查中，不同自然、社会特征者的样本比例适当。

2、新都区新型农村社区基本公共服务的居民需求分析

为了保证公共服务的及时、有效供给，政府必须明确不同社区公共服务需求当量。[1]社区居民需要通过多种途径表达对基本公共服务的种类和数量上的需求，以便政府较为准确的把握社区居民对基本公共服务的需求信息，因此，通过问卷调查，对新都区新型农村社区基本公共服务的居民需求做了如下分析：

第一、就业培训的需求。家庭经济状况较差是新型农村社区居民调研样本中普遍反映的问题（如图1），收入低，成为当地居民面临的最大困难。由于拆迁安置和集中居住，多数居民基本上实现了农转非的身份跨越，但是他们的经济收入增长方式转变却没有跟上，造成了当地居民收入较低，养家糊口困难。

图1 社区居民生活中的困难

为解决低收入问题，当地居民渴望改变现状，希望通过一定的培训提高自身能力、转变个人生产方式。因此，需要新型农村社区经常组织各种类型的岗位（技术）培训，以满足社区居民的就业需要，提高新型农村社区居民收入，进而改善新型农村社区居民的家庭经济状况。

第二，良好生活环境的需求。居民对于生活环境的需求，一方面表现为完善基本生活设施的需求，当地居民认为当前社区亟待解决的问题主要是绿化、卫生和污染等环境问题、交通问题以及体育休闲设施不足等问题（如图2）。另一方面则表现为社会综合治安环境的需求，34%的调研对象认为社区治安环境较差，严重影响他们正常的生产、生活，因而需要加强社区治安建设。

第三，强化基本社会保障服务的需求。调查显示，新都区新型农村社区居民面临巨大的社会保障压力，一方面当地潜在的老龄化的发展趋向，随机样本中，41-50岁占了近一半的比例，51-60岁占20%。另一方面当地居民受教育水平较低，调研显示，在文化程度方面，初中及以下的比例达70.5%，技能匮乏，难以适应农转非后的职业转型需要，而已就业者的工作则主要集中在较为低端的行业（如图4所示），收入过低，家庭生活困难。在此情况下，对较高社会保障的渴求自然成为新型农村社区居民的“救命稻草”，但现行社会保障却难以满足他们的这种愿望。由于受到当前生活环境的影响，当地居民认为需要强化的公共服务（如图3所示）按照顺序分别为老年人服务、劳动就业服务、残疾人服务、和医疗保健服务。

3、新都区新型农村社区基本公共服务供给的内容

通过调查显示，新都区新型农村社区为居民提供的基本公共服务主要有低保、环境卫生整治、下岗再就业培训和调解邻里纠纷等。通过表2可见，社区主要提供的是民生类的基本公共服务：

表2          新都区新型农村社区提供的基本公共服务         （N＝1420）

4、新都区新型农村社区基本公共服务的供给评价

第一，对社区管理的满意度。在被调查的1420人中，对社区管理的质量，持不满意的社区居民占22.5%，认为社区管理质量一般的占47.2%，问题主要集中在对于社区在绿化、卫生和污染、社会综合治安环境等方面的管理不是很完善，进而影响到了他们正常的生产、生活，因而，社区居民对于需要进一步加强社区管理的愿望表现的十分强烈。详见表3：

表3                   对社区管理的满意度                （N＝1420）

第二，社区培训的效果评价。通过调研发现，虽然新都区各新型农村社区经常举办各种职业培训工作，却难以适应居民的需求，社区居民参与就业培训的主动性不强，使得社区举办的培训流于形式。调研显示，有74%的社区居民没有参加过社区组织的培训，而参加过培训的人亦对培训效果提出质疑（如图5、图6）。

第三，社区公益活动或志愿服务的效果。在被调查的1420人中，尽管有近41%的人认为社区开展各种公益活动或志愿服务的效果好，能提供一定的帮助。但又有30%认为作用不大，没有得到什么帮助。其原因可能在于，一方面公益活动、志愿服务开展得少或者没有针对性地开展，另一方面志愿者队伍建设不完善。仅有约15%的人觉得效果很好，为社区提供了很大的帮助。新都区新型农村社区的志愿者队伍现状是，志愿者是招聘进来的，并不是真正意义上的志愿者，这就导致志愿服务失去了它本来的意义。社区的志愿服务存在着一些问题，比如志愿者组织在社区公共服务过程中面临着身份不明的尴尬境地，志愿精神并未广泛渗入社区居民内心，志愿服务仍然发展缓慢。要使志愿服务到达预期效果，就要大力发展志愿者队伍，动员组织社区内有技术特长的志愿者积极投身社区互助服务活动。详见表4：

表4             社区公益活动或志愿服务的效果           （N＝1420）

第四，信息公开与居民满意度。在“信息化服务”方面，新都区镇政府是非常重视的。按规定制订完善了《新都区政府信息公开查询点岗位职责》、《新都区政府信息公开查询点服务流程》，并在42个村（社区）成立了政府信息公开查询点，进一步完善信息公开制度。另外在镇政府设立信息公开宣传栏，将年度工作计划和工作台帐、要点等信息公布上墙，打造阳光政务，推动政府信息公开工作。同时还设计了独具特色的网页，建立了涵盖各个方面的栏目，对本镇的概况、政府的机构设置及有关职能、各项政府公告、政务信息等内容进行政务公开，对镇域内各种便民信息进行发布，对各种重要信息进行公布。但公众持比较满意的却只有29%（详见表5）。其原因可能是公众受文化水平限制不会使用电子平台，或根本不具备浏览政府信息的条件（家中或周围无电脑）。

表5                对当地政府信息化服务满意度          （N＝1420）

三、新都区新型农村社区基本公共服务供给中存在的问题分析

目前， 我国公共服务领域不仅存在着总量不够的问题， 而且存在着大量的结构性失衡。虽然新型农村社区建设发展很快，但由于环境及经济水平差异，曝露出的问题、矛盾也不少。通过上述对新型农村社区居民的基本公共服务供给需求、供给现状、供给评价的调查分析，以及对新都区对于基本公共服务现有供给的做法描述，仍然可以发现，在新型农村社区基本公共服务供给的过程中，还存在着一些问题和不足，新都区新型农村社区发展的许多问题具有典型性，也是我国新型农村社区建设的问题的显现，值得引起思考。

1、供给主体单一

通过调查发现，目前新都区的基本公共服务，政府作为的唯一供给主体，公共服务供给活动明显缺乏效率与有效性。传统公共服务供给模式的核心部门是政府, 公共服务从筹资到生产到提供都由政府垄断,市场和社会组织均被排除在体制之外。这种政府干预基于一种传统理念: 公共物品因其具有非排他性和非竞争性而可能导致“搭便车”行为。市场机制趋于无效, 需要由政府提供。然而我国社会经济发展的现实情况却暴露了传统以政府为主导的公共服务供给模式的一系列弊端，“政府失灵”的问题日益引起人们的关注。[2]基本公共服务的供给主体单一，直接导致了新型农村社区对于基本公共服务信息的获取缺乏滞后性，政府也在基本公共服务的供给过程中，因为缺乏相应的回应机制和问责制度，而使得新型农村社区基本公共服务供给出现低效的状态。          

2、财政支持不足

虽然政府所掌握的财力已大大超越了当代中国经济的发展水平，但是政府的财力大都是投入经济活动领域而非公共服务领域，政府本应提供的公共产品与公共服务长期处于匮乏状态。由于公共财政制度和运行机制不完善，往往不能满足政府基本公共服务的支出。调研中得知，虽然近些年来，政府在逐步加大对社区基本公共服务的投入力度，但在基层政府特别是乡镇一级政府缺乏相应的财政收入来源，在财力极其有限的情况下，没有足够能力提供基本公共服务，这样一来，必然导致在新型农村社区无法提供与城市社区一致的基本公共服务，从而影响新型农村社区的发展。我国的城乡二元社会经济结构也导致了基本公共服务供给偏向城市社区，而农村社区和新型农村社区的公共服务供给严重不足。

3、缺乏考核机制

当前我国的政府绩效评估从评估内容到评估程序，都没有形成一套规范的体系。而且我国实行的是自上而下的在政府内部的以政府部门为主导的绩效评估，缺乏社会组织和社会公众的参与。评估主体以政府部门为主的主体单一状况，忽略社会其他组织和公众的监督，不利于维护政府形象，不利于政府指导经济社会和谐发展。通过调研发现，就新都区新型农村社区目前的基本公共服务而言，由于是政府的单一供给，对于基本公共服务供给的实效性，往往是政府考核政府，而这种考核流于形式，而作为基本公共服务供给的对象——社区居民往往对于基本公共服务供给的好坏没有过多的发言权。

4、缺乏专业人员

社区管理主要由支委和村委（居委）承担，党支部发挥领导核心力量，村（居）委会在党支部的领导下开展工作，村（居）民自治也只有在党的领导下才能顺利进行。但目前，新都区新型农村社区的人员配备不足且素质不高。虽然设立了社区管理中心，但并没有专业人员从事社区管理工作，无法为新型农村社区居民提供完善的公共服务。从而形成了社区居民与社区组织、基层政府的对立、不信任，甚至冲突。总之，政府作为服务者的角色扮演不到位，极大地阻碍了新型农村社区社会管理职能的发挥。

四、城乡统筹背景下新型农村社区基本公共服务有效供给路径探析

基于上述对成都市新都区新型农村社区基本公共服务的需求调查分析，新都区在基本公共服务供给内容的介绍以及存在的问题分析，可以从以下几个方面来进一步探究城乡统筹背景下新型农村社区基本公共服务的实现路径：

1、界定基本公共服务的供给主体

由政府单一提供公共服务的供给机制存在效率低下和质量差等问题。中国的公共服务体系需要重新构建各种非营利组织、事业单位和政府的关系,将各种组织统一纳入到公共服务的提供体系中，从而构建一个全新的合作多元的公共服务框架。[3]因此，在公共服务供给中，政府可以是提供者即政府可以为公共服务买单，但政府不一定是直接的生产者，政府可以通过合同承包、特许经营、补助、凭单等方式委托企业生产公共服务产品，由政府付费，从而实现公共服务产品的供给。

市场可以弥补政府缺陷并解决一些问题，但市场也不足于解决所有问题，必须在单纯依靠政府或市场之外探索更新的供给方式。这种方式就是依靠第三部门来供给公共服务。[4]因此，应重新界定新型农村社区基本公共服务的供给主体，形成多元化的供给机制（见图7）。通过实行政府购买、特许经营、合同外包等方式，逐步建立由政府主导、市场引导、社会充分参与的新型农村社区基本公共服务供给机制。[5]在新型农村社区基本公共服务供给的过程中，政府、市场和社会组织、公众各方因素互补、扬长避短、各取所需、协同管理，使得合作项目整体的风险降低，各方用于防范风险的成本减少，最终使新型农村社区基本公共服务供给变得更加经济。政府为供给主体的前提下，在公共服务供给领域中引入适当的市场竞争机制。企业可以在遵守相关法律法规的前提下，公开、平等地参与基本公共服务的供给。不仅仅是新型农村社区辖区内的公共企业，所有的企业尤其是民营企业都可以参与到新型农村社区基本公共服务供给当中来。同时，还要重视并充分授权各种非政府组织在新型农村社区基本公共服务供的作用，使其自觉承担那部分能够承担的公共服务责任。

图7  基本公共服务供给平台

2、进行基本公共服务的财政体制改革

在明确了政府事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。为了满足居民对于公共服务的需要，我国财政要充分发挥其公共财政职能，对公共服务投入力度进一步加大。然而，从现状来看，加大财政投入的效果并不理想。原因在于当前缺乏一套行之有效的能够保证基本公共服务资金投入效果的制度体系。有鉴于此，当前为了提高政府公共投资资金的效果，就需要进行财政体制改革。只有将政府间财权事权、转移支付制度的规范以及城乡统筹的政策支持，纳入到公共服务均等化的体系中，重构政府间关系，提升基层政府的公共财政能力，才可能从根本上使基本公共服务均等化在实质上得以整体推进。[6]

针对新型农村社区基本公共服务的有效供给，需要做好以下工作：建立事权与财权相匹配的公共财政制度；加大政府对社区基本公共服务投入；建立公共服务多元供给机制，促进城乡公共服务更加均衡。建立以公共服务为导向的公共财政支出体系，一方面要调整财政支出结构，可以考虑适当减少政府财政的经济建设支出比例，大幅增加基本公共服务支出比例，尽快完成从投资型财政体制向公共服务型财政体制转型；另一方面要建立财政对新型农村社区基本公共服务投入的增长机制，不断扩大公共财政覆盖新型农村社区基本公共服务领域的范围。

3、建立基本公共服务供给的绩效考核体系

为了完善基本公共服务在新型农村社区的供给，应建立政府基本公共服务绩效评估机制和效果跟踪反馈制度。在基本公共服务供给的绩效评估机制中应当注重国家权力机关、政党、社会组织、企业和公众等多方的参与，借助政府以外力量来推动基本公共服务绩效的有效评价。围绕基本公共服务领域的发展状况，将诸如入学率、社会保障覆盖率、城镇登记失业率、农村合作医疗覆盖率等重要指标纳入政府绩效考核范围。建立健全基本公共服务效果跟踪反馈制度，加强对基本公共服务供给决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，建立制度化的利益表达机制，扩大公众在基本公共服务供给过程中的知情权、参与权、监督权和问责权。

同时，应该建立新型农村社区基本公共服务质量评估体系。一是以全面质量管理理论（TQM）为核心，以经济、效率、效果和公平等为目标 ，构建DEA模型，计算新型农村社区已经开展的基本公共服务的相对效率，并进行效率排序，以效率值为被解释变量，以地区经济发展水平、公务人员素质、地方财政状况、新型农村社区常住人口（年居住时间下限为6个月左右）等为解释变量，衡量政府在新型农村社区基本公共服务质量上的投入产出是否更有效率。二是运用BSC等方法评价基层政府供给新型农村社区基本公共服务质量的长短期绩效、内外部绩效、财务与非财务绩效之间是否平衡，保证公众满意基础上的政府社会收益最大化。三是借鉴顾客满意度指数模型（ACSI）设置新型农村社区居民满意度评价指标，并采用二元或多元离散选择模型研究影响满意度的因素，以新型农村社区居民基本情况和影响新型农村社区基本公共服务的相关变量作为解释变量拟构建logit模型对满意度进行微观计量分析，了解影响新型农村社区居民满意度差异的原因，便于质量的持续改进。四是借鉴马田系统，构建新型农村社区基本公共服务的基准空间，建立相关数据矩阵：

               r₁₁  r₁₂  …   r_1k

               r₂₁  r₂₂  …   r_2k 

R = r(ij)kx1 =    …  …   …  …

               r_n1  r_n2  …   r_nk

以此优化新型农村社区基本公共服务质量评价指标，衡量地方政府基于双向沟通所建立的新型农村社区基本公共服务供给体系是否促进了新型农村社区的和谐、稳定与发展。

4、建设基本公共服务供给的专业人才队伍

一般而言，城乡社区涉及到计生、社保、流动人口、劳保、社会就业、户籍、公共安全等诸多问题，仅仅依靠地方政府的一己之力已难以应对，还需要专业的社会工作人员。通过完善公开招聘、合同管理、专业培训机制，逐步形成兼职结合、规模宏大、素质优良的基层公共服务工作力量。健全完善保障和激励机制，调动好基层社会工作者的积极性。设置专业社会工作和志愿服务岗位，健全社会工作者和志愿者参与社区服务和公益事业的支持机制。

就新型农村社区的基本公共服务供给而言，首先需要设立一支专业的队伍，优化人才队伍结构，重点加强党群工作者、村（居）干部、社会工作者、志愿者四支队伍建设。对社区的社会工作人员进行选拔、培训、管理和监督，保障其高效履行社会协同职能。并定期开展社会组织和社工工作人员培训班、每年为不同类别的社会组织提供一定的资金。同时推行社工等级制、资格证制度、定期培训与考核制度，推动社工人才队伍职业化、专业化，着力提高社工人才履职尽责和服务社区居民的能力。要实现新型农村社区基本公共服务的有效供给，必须建立专业的社工人才队伍，强化公共服务理念，提高自身的公共服务能力。

参考文献：