韦晓琪  李元双*

摘  要：预算制度是一项重要的财政管理制度，在国家财政体系中处于核心地位。预算制度包括预算编制制度、预算审批制度以及预算执行制度等。预算调整作为预算执行制度中的重要元素，是对本来预算的变更和修正，关乎预算的稳定性以及权威性。当前我国《预算法》和相关法律法规对预算调整进行了规定，但存在对预算调整界定不清、内容缺失和程序不当等问题，这就需要科学界定预算调整，对预算调整内容进行规范和程序进行设计等来完善它的不足，从而更好的发挥预算调整的应有功能。

关键词：预算    预算调整   不足   完善

一、引  言

预算是“经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划”。[①]它是国家的一种财政管理活动，是以政治决定为基础控制政府经济活动即财政运行的系统，“是政府组织分配财政资金的重要工具，也是宏观调控的重要经济杠杆”。[②]预算能反映政府活动的范围、方向和政策，对弥补市场缺陷，实现政府有效的调控以及促进国民经济健康、稳定、持续的发展起着极其重要的作用。

因为预算极其重要，所以预算法案一经立法机关通过，就成为对该预算年度中国家活动财政计划的基础，正常情况下非经法定程序就不能修改。但是“由于理论预测水平的局限性，经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性”，[③]这就要求进行预算调整。主客观条件会使政府对预算适当作些局部调整从而更好的顺应环境，以保证政府政策目标的实现。

预算调整,就是经过立法机构批准的预算法案在实际过程中由于种种原因需要经过调整和变更,一般包括全面调整和局部调整。 全面调整不经常出现，局部调整是各国预算调整的常态。本文所提到的预算调整是指局部调整。

考虑到预算的严肃性、权威性和重要性，预算调整自然需要科学规范，需要法律的规制。我国《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。

上述规定清楚的指出了预算调整的内容涉及增加支出或减少收入，并对预算调整出现的条件界定为“在执行中因特殊情况”。此外《预算法》第五十四条也明确规定了预算调整的审批机构，指出“中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”《预算法》第五十五条则直接严格禁止各级政府非经法定程序进行预算调整。

我国《预算法实施条例》也对预算调整制度进一步进行规范。《实施条例》第六十条对预算调整方案的编制部门作出更为具体的规定，指出由政府财政部门负责具体编制。该条还提出预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明。

二、国外预算调整制度

预算调整作为预算执行中一项重要环节，不仅存在于我国的预算法律制度中，世界各国尤其是预算制度发达完善的国家对预算调整都有相关规定。发达国家的预算制度比较成熟，它们对于预算调整的规制值得我们学习和借鉴。文中通过对美国、日本、法国、澳大利亚等发达国家的预算调整制度做简单介绍以期能够给我们带来一些有益的启示。

发达国家对预算执行制度尤其是预算调整管理严格。各国法律一般规定调整预算收支指标，必须通过立法机关审批。本文将具体阐述具有代表性国家的预算调整制度。

（一）美国

美国对预算调整的控制极为严格。1870年美国国会颁布了拨款法案，其中包括后来被称为反超支法的法律。反超支法对拨款程序和方式进行改革，规定在一个预算年度内，联邦政府部门的支出不得超出其获得的国会拨款额，也不得签订导致未来支付超出国会拨款额的合同。目前，反超支法中仍然有效的内容被编入美国法典的相关篇章之中。1974年预算法第311节对国会审议突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案设定3／5极大多数投票议程限制（point of order），即除获得超过议员总数3／5的极大多数投票取得豁免外，国会两院都不得审议任何突破预算决议案规定的预算总额水平的法律议案。如此严厉的规定可以看出美国对预算调整的谨慎态度以及对预算稳定性的重视。当前在美国，“如果开支不够，要申请追加预算，但是绝不能擅自增加开支。预算的追加需要报财政部审核，然后再报议会审批”。[④]议会将追加的预算和正式预算案同等对待，也就是对追加预算重新编制。每个预算年度国会都会召开预算调整会议对预算超收作出追加支出或减少收入的安排。如果项目之间或项目内部的调整不改变预算收支总指标的，政府则利用自身的自行处决权来进行安排。

（二）日本

日本财政法律体系主要由宪法、财政法、会计法、预算决算及会计令等组成。在它的财税法律制度中规定了补正预算制度，也就是预算调整制度。补正预算是为适应经济形势变化而编制的预算，是对已成立预算（即当初预算或本来预算）的事项、金额等进行追加和修正或变更的预算。在日本，当实施政府法定契约性义务不可或缺的基金不足时，或者是在预算编制之后出现的突发事件使支出或负债无法弥补时，或者在预算编制之后出现了要修改预算的其他理由时，内阁可向国会提交一份临时预算，作为对正式预算的调整。日本地方预算草案是一个框架性的预算草案，要等待每年3月底，4月初国家预算成立后再进行调整，对国家分配的转移支付资金进行追加预算（补正），并在每年6月份获得地方议会的确认。比较典型的案例是为了克服日元升值和通货紧缩带来的危机，日本政府于2010年10月25日在临时国会中提出《2010年度补正预算案》，并在26日的内阁会议上就补正预算案做出最后决定且在29日在国会上正式提出。还有就是2011年日本大地震后，日本政府为了灾后重建提出了2011年的第一次补正预算案。此外，“在实际使用中，或由于当初预算得不合理，或执行时的实际情况发生较大变动等，在科目之间或部局等组织间，有预算流用与移用现象发生，即一方经费不足，他方经费过剩时，允许互相融通使用。也就是说，各部局间以及各项目间原则上禁止预算移用，但在预算执行上有必要时，要事先取得国会的同意，并经大藏大臣的允许方可移用”。[⑤]

（三）法国

法国的《财政法组织法》和年度《预算法案》对该国的预算执行进行有力保障。可以说，法国财政部门对预算执行的监督可以实现有效的约束从而使各部门的预算基本上都能保证按预算要求执行。对于预算调整，法国的宪法规定，公共预算在执行过程中如果由于经济形势发生了变化，政府可能提出修正方案。修正方案的审批办法和预算草案的审批办法相同。法国新《财政法组织法》规定：在预算批复的项目内，在保证目标、效益的前提下，各部门公共政策项目负责人可自由调剂各项支出使用的预算额度，但对人员工资除外，不能增加人员支出，只有人员工资有节余时，可用于其他项目支出。法国预算支出大约分为1100类，预算调整可以在款或项级科目之间进行。“项目之间一般不能进行预算调整，但在不超过该项目拨款总额10%，或支出性质不发生变化的前提下，可在部门内部相同的预算科目之间进行预算调整”。[⑥]

（四）澳大利亚

澳大利亚作为联邦制国家，议会一直处于中心位置，对预算体制也具有决定性的作用。此外，国库和财政部在预算的编制中也起着举足轻重的作用。澳大利亚的预算年度实行跨年制，从每年的7月1日起至次年6月30日止。在预算执行中期，面对收入形势的变化和年初没有考虑到的支出因素，还有一些突发性事件必须新增支出等情况，相关部门会在每年11月份向国会提交补充预算草案，国会众议院和参议院在审议过程中的所有会议，社会公众可以参加旁听。议会审议通过后即成为预算执行调整的一项重要依据。

（五）其他国家

英国的预算调整制度和美国比较近似。英国相关法律规定，不允许在预算执行中随意追加支出，报财政部审查各部门是要求追加支出的必经之路，在这之后还要报议会审批。在议会没有批准追加预算提案之前，包括首相在内的任何人都无权同意追加支出。此外英国中央政府每年安排几十亿英镑的预备费，这笔费用的动用要经过议会审批。

德国的预算执行处于“严格的监控之中，而且供给的标准较高，因而一般不会出现超预算执行的情况”；[⑦]但是如果预算执行中还是出现临时性、突发性的增支因素，相关部门要向财政部申报，如果数额不超过500万欧元则由财政部研究追加预算，一旦超出500万欧元，则需要上报议会审议解决。

此外，还有很多国家对预算调整进行法律规制，本文就不再赘述。通过对以上国家的研究不难发现，立法机关在预算调整制度中处于极其重要的地位，享有无可争议的审批权，各国对预算调整的规定也相当完善，严格的程序足以反映各国对预算调整的重视和谨慎态度。这些国家的预算调整制度对认识和完善我国预算调整制度具有很大的现实意义。

三、我国预算调整制度的不足与完善

（一）我国预算调整制度的不足

1、对预算调整界定不当

我国预算法仅仅对因增加支出或减少收入导致的总支出大于总收入等情况做了规定，但对总收入大于总支出的情况及超收收入的使用情况没有做具体规定。也就是对收入和支出同时增加或者同时减少而仍然保持收支平衡的情况以及单独减少支出、单独增加收入或同时减少支出和增加收入而产生的收入大于支出情况都没有规定。换言之，只要不影响收支平衡，对于地方政府来说，无论收支怎样调整，都不被视为“预算调整”。然而那些法律法规没规定的情况在实践中是客观存在的，其结果是对人大批准的预算在事实上的改变，这些都构成对预算权威性和严肃性的挑战。模糊且不够全面的规定为地方政府和相关部门的不法行为提供了机会。那些法治意识淡薄又缺少监管的地方政府和相关部门预算调整频繁，预算乱批条子、乱开口子的现象时有发生；完不成预算收入任务或者支出超过预算，有关单位和主管部门也不承担任何责任。上述种种情况的存在导致的是预算的软化。

更进一步分析这个问题，我们会发现界定不当导致的后果远远超过上述概述。在预算调整界定缺失的情况下，相关政府和部门会故意压低支出，想尽办法增加收入，这样超收部分的资金用于安排支出而不需人大及其常委会审批。“空转”财政收支，人为的扩大财政收支规模。将使预算执行缺乏必要的监督与制约，增加了政府财政活动的随意性。这样预算调整就跳出人大监督范围，增大了人大审查监督预算的难度。这种行为间接的剥夺了人大对于超收收入的审批权，导致“政府在使用这些资金权力上的专断性，使这部分资金的使用方向、用途、效率不在人大的监督范围内，更不在人民的监督之内”。[⑧]这说明在预算的整个过程中，政府处于主导地位，而作为权力机关的人大其权力被虚化、被架空了。政府和人大之间的权力博弈更加激烈。

    2、预算调整的理由和条件规定不周延

我国《预算法》规定在出现“特殊情况”下预算调整才会出现，包括《预算法律》在内的相关法律制度并没有对这里所说的“特殊情况”做进一步的阐述和分析。那什么情况才算特殊情况呢？如果特殊相对于平时情况而言，那是不是意味着只要与平时情况有不同就可以进行预算调整。那到底特殊到什么程度才算特殊？笔者揣测立法者之所以对“特殊情况”没做具体的限定，可能基于两方面的考虑。一方面，实践中出现的特殊情况不是法律规定所能够涵盖的，而且一旦做了限定，那发生法律法规限定之外但又不同于平常的情况怎么定性就是问题。另一方面，不对“特殊情况”予以明确的规定，主要是给相关行政部门和权力机关更大的自由决断权，可以在出现异常情况下果断进行预算调整从而更好的应对不利局面，取得良好的效果。这比限定具体且以兜底条款加以规制更为方便。只是上述的揣测是建立在对政府以及部门完全信任的基础上。可是实践中，“特殊情况”却成为地方政府的不断进行预算调整的合法外衣，而频繁的预算调整显然是对预算权威性和稳定的破坏，使预算功能的发挥打了折扣。

3、动用预备费未纳入预算调整方案

预算预备费是指是各级政府按照预算的比例而设置的专项资金，这比备用金不规定具体用途，在预算年度中发生自然灾害等意外事件而可能使原定预算收支失衡时，政府才能依程序酌情动用。它对社会的安全与和谐起着十分重要的作用，体现预算法灵活性的一面。一般情况下，只有在预备费的动用仍然不能满足要求时，才会考虑预算调整方案。我国《预算法》三十二条规定各级政府按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费。

世界各国也都规定了预备费，不过不同国家，名称不一样。“美国叫‘后备基金’，日本和前苏联称‘预备费’，捷克和斯洛伐克称之为‘预备金’，罗马尼亚为‘预备后备金’”[⑨]。虽然各国名称不一样，但预备费的用途和我国是基本一样的，都是为了应付预算执行过程中的特殊情况。至于预备费是否属于预算调整的范围，各国的规定也不一样。

我国预算法并没有将预备费纳入预算调整的范围，也就意味着它不像预算调整那样要报预算审批部门审批，而只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定。这也就为各级政府以各种理由动用预备费大开方便之门。不少地方缺乏有预而备的意识，要么不按程序办事，要么不严格审核，致使预备费被用于其它地方，而真正发生突发事件时没有资金来安排，造成了公共应急机制的失灵。这就完全背离法律规定预备费的初衷，也不利于把中央的财政政策落到实处，带来一定的负面影响。

4、其他不足之处

我国《预算法》及其《实施条例》对预算调整的概念、界限、程序及其要求存在种种不足。由于对预算范围规定不清，在界定上也就存在瑕疵。而对于预算调整方案的提交和审批程序规定的规定欠缺使得预算调整的严肃性受到很大影响，缺少程序规范的预算调整是不规范的，实体正义就有待考究。对每年提起预算调整的次数和时间都没有规定也是当前我国预算法律制度的一个明显的不足，到底政府每个预算年度能够提几次预算调整方案和什么时候提都是要讨论和解决的问题。县级以下政府是否有必要进行预算调整也是值得探讨的问题。还有就是人大常委会对是否有修改提案权，如果没有，那么预算调整方案存在瑕疵，批准与否都会带来明显的负面影响。

（二）完善我国预算调整制度的建议

通过对以上预算调整制度存在的若干不足的分析，笔者认为要解决这些存在的弊端，增强预算的法律效力，就需要“对症下药”， 结合我国的具体情况，规范预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批，使预算调整制度更为规范，进而对完善我国预算法起到积极的意义。

1、扩大预算调整范围，科学界定预算调整

对于预算调整范围，笔者认为现行法律的规定主要是站在收支平衡的角度，控制政府的超预算支出。出发点固然是好的，但存在片面性。要充分考虑那些在本质上都进行了调整的情况，也就是将收入和支出同时增加或同时减少而仍然保持收支平衡的情况以及单独减少支出、单独增加收入或同时减少支出和增加收入而产生的收入大于支出情况都纳入法律的规定，对于原批准的预算中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的以及比原批准的预算中举借债务的数额减少的都应通过立法将其纳入法律规制的轨道中来。可以考虑设定兜底条款，规定预算调整包括“其他可能引起预算收支不平衡的情况”。相信通过修改《预算法》及《实施条例》，能够弥补预算调整范围的不足，从而使预算调整的范围更为科学。

那么预算调整范围的重新规定同时也就要对预算调整进行重新界定。可以进行以下界定：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入减少或总支出增加的并且影响到收支平衡的，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加或减少的部分变更。通过这样的界定就能更好的与预算的调整范围相对应，也更加科学规范。

2、明确预算调整在预算执行中的特殊性

预算调整在某种意义上就是对预算案的补充和完善，在本质上就是预算的一部分，但是在“天性”上与预算的严肃性、稳定性和权威性存在一定的冲突和互补。这就充分说明预算调整的特殊性，其实最重要的是预算调整发生条件的特殊性，也就是法律规定的“特殊情况”。笔者认为应通过具体的规定使预算法中的“特殊性”更加明确和具体。可以把这里的特殊情况概括为紧急情况和非常情况。紧急情况为战争、重大自然灾害、内乱等。而非常情况则包括国际经济动荡影响国内经济、国民经济重大比例不协调、通货膨胀或通货紧缩严重等。当然这里的情况不同，其审批程序也不应一样，这在下文中会进一步阐述，此处不再赘述。

3、将预备费纳入预算调整方案

世界各国对预备费的动用是否需要立法机构审批的规定也不尽一样。有些国家规定需要政府和相关部门审批，比如澳大利亚。但有些就需要立法机构审批。其中比较典型的是意大利和英国。意大利国会每年批准的预备费高达全年总支出的8%~10%，这些预备费一般用于应付新增项目或现有项目的成本超支；英国国会的追加拨款,就是从预备费或其他项目的减支来解决的。

究竟动用预备费是由立法机关审批还是政府部门审批，这要考虑各国的国情。笔者认为动用预备费经过立法机构审批较合适。鉴于我国并没有建立良好的政府内控制度和政府绩效和目标管理模式，将动用预备费的审批权交给政府，会大大增加预备费被用于其它方面的情况的发生。这一点在实践中已经充分反映出来。从预备费设置的目的来看，虽然预备费所占比重不是特别大，但却相当重要。预备费如果不能按照其设置的目的使用所带来的负面后果是十分严重的。那么如何保证预备金不被滥用，那就需要在审批上进行严格把关。如果将预备费纳入预算调整方案，就意味着预备费的动用需要立法机关审批，这在一定程度上可以有效约束政府的行为。当然预备费是为特殊紧急情况而设的，所以在审批上也要考虑及时性，程序上的繁琐也会不利于预备费的使用。这就要求在立法上进行科学的制度设计。

4、其它

（1）合理设计预算调整程序

预算调整程序分为提交预算调整方案程序和审批程序。目前我国《预算法》及其《实施条例》对提起和审批程序都没有进行详细的规定，这是法律明显的纰漏。笔者认为对于提起程序可以做如下规定：因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度或第四季度（具体时间在下文将进行阐述，此处不再详说）提交同级人大常委会审查批准。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。这一设计与当前法律规定的差别不大。

在人大常委会举行会议审批前一个月前，将预算调整的初步方案提交预算委员会进行初步审查，预算调整方案及其预算委员会的初步审查决议应在人大常委会全体会议半月前发给各位委员。预算调整方案应由全体委员的2/3以上的多数投票通过。各级政府的行政首脑要对审批通过的预算调整方案签署命令予以公布。这样才程序上就能有效的规范预算调整，也有效的约束政府的行为。上述程序是针对紧急情况外的特殊情况设计的。对于“紧急情况的发生，人大常委会‘两月一会’的制度的确无法适应需要。因此，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序，如可由主任会议原则上予以批准，下一次常委会按正常程序予以追认。”[⑩]通过这样的制度设计就可以及时有效的应对紧急情况，充分发挥预算调整的作用。

（2）规范预算调整方案提交的次数和时间

当前我国《预算法》及其《实施条例》都没有对预算调整方案提交的次数和时间予以规定。那么政府每年能够提交几次预算调整方案呢？首次预算调整方案通过后,政府必须按照调整后的预算执行。但是在实践中存在某些不确定因素，有可能要求政府再次进行预算调整。所以一个预算年度只允许一次预算调整是不合理的。当然预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象，过于频繁的预算调整既不利于预算的稳定也给人大常委会的工作带来巨大的压力。笔者认为可以将进行预算调整的次数限定为两次，时间则分别定在7、8月份和10、11月份。在实际中我国的一些政策出台或实施很多是在9、10月份。如果仅仅定在7、8月份可能过早，而定在10、11月份虽然处于本预算年度的末期，但是在各项政策出来之后，可以及时与各项政策相挂钩。另一方面，这一时间比较接近下一个预算年度，能够为下一预算年度打好基础。而从各地的实际情况看，各个地方规定进行预算调整的时间一般在7、8月份或10、11月份。这样，就能与实际情况更加接近，更具可行性。

（3）允许人大及其相关部门拥有对预算调整方案的修正提案权

预算调整方案一般是政府编制的。政府在编制预算调整方案时，一般是基于自身利益和客观实际情况的考虑。鉴于种种主客观因素的存在，预算调整方案在某种程度上反映了政府的意志。如果预算调整方案存在瑕疵，那么在瑕疵面前是直接否决预算调整方案还是通过修正预算调整方案提案更为合理呢？笔者认为预算调整方案的提出本身就是为了解决眼前的特殊情况，如果一味的否决将不利于政府有效化解面对的不利局面，可能因为错过最佳时机而造成不可估量的严重后果。但是瑕疵是客观存在的，允许明显瑕疵的存在而批准是不负责任的表现，预算调整方案中的瑕疵也很可能产生不利的后果。如果这种预算调整方案都获通过，那么立法机关的审批无疑等同于走过场，这是十分有害的。

笔者认为，解决这个问题的最佳方法就是允许人大及其相关部门拥有对预算调整方案的修正提案权。如果政府的预算调整方案存在瑕疵，人大常委会可以行使预算调整方案的修正提案权，一方面是对政府工作的弥补；另一方面可以有效监管政府，约束政府的不当行为。人大及其相关部门（如常委会）拥有预算调整方案的修正提案权在某种程度上是其天然的权力。因为立法机关拥有对预算调整方案的最终决策权，而最终决策权的更好实现就需要有修正提案权。在西方,允许对预算草案提修正案的国家一般也允许对预算调整方案提修正案。在我国有些地方的地方预算监督法规规定这些地方人大及其相关部门可以对预算调整方案提修正案。所以可以通过立法明确规定人大及其常委会具有对预算调整方案修正提案权。

四、结  语

预算调整是我国预算制度的重要组成部分，是对预算稳定性的补充。预算调整是“对原有公共政策设计和利益分配格局的重置,直接影响到政府职能能否实现以及实现哪些职能”[11]。但是，在预算执行中却出现“年年预算，预算一年”的情况，预算调整成为各级政府的惯用手段，这已经违背预算调整制度设置的初衷。过于频繁的预算调整对预算的严肃性和权威性构成很大挑战，所带来的弊病也是很明显的。之所以会出现以上问题，与我国当前预算调整相关法律制度存在不足有很大关系。

本文分析了国外具有代表性国家的预算调整制度，通过比较研究，能够更好的认识我国的预算调整制度。文中就预算调整的概念界定，范围，程序以及其他多个方面详细的分析了我国预算调整制度的不足，并且提出要正确界定预算调整，规范预算调整的范围，科学设计相关程序，严格控制预算调整，强化预算法律效力等建议以期能为我国预算调整制度的进一步完善提供有益意见。

我国“十二五”规划纲要提出要加快财政体制改革，完善预算编制和执行管理制度。预算调整制度作为预算执行制度中的重要内容，自然也是“十二五”规划纲要的财政体制改革的内容之义。随着我国民主法制建设的不断发展与完善以及财政法律制度的不断进步，预算法律制度也会在社会经济的发展过程中不断改革，预算调整制度也会越来越规范,，越来越科学。笔者相信，我国预算调整制度必将在新一轮的预算法律制度改革中回归本位，更好的发挥其应有的作用。

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