大数据时代数据决策治理现代化智慧服务

领导干部的思维变革

何 平

(中共本溪市委党校，本溪  117000)

摘  要：大数据引发了思维方式的变革，并将在政治领域产生深远影响。大数据思维为政府治理理念和模式的创新带来机遇，有利于提升政府决策科学化水平，有利于提高政府的社会整合能力、协同管理水平和应急协调能力，有利于推动政府的公共服务更加人性化、精细化。领导干部作为“关键少数”，必须积极主动融入大数据时代，以树立大数据思维为起点和着力点，实现决策思维、管理思维和服务思维的三大转变，以适应大数据驱动的治理变革。

关键词：大数据思维；数据决策；治理现代化；智慧服务

 [中图分类号] D0      [文章标识码] A      [文章编号]

随着信息技术的飞速发展，我们的社会已经逐步从“信息时代”迈入了“数据时代”，从“小数据时代”迈向“大数据时代”。大数据是人类历史上前所未有的大规模数据集，是全社会的宝贵生产资料，是网络时代重要的战略资源。在全球范围内，很多发达国家已经充分认识到大数据在推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力等方面蕴含的巨大能量，相继制定实施大数据战略，大力推动大数据的研究和利用。目前，我国互联网普及率、移动互联网用户规模居全球第一，拥有丰富的数据资源和市场优势，有着广阔的发展前景。为了全面推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国，2015年8月，国家发布了《促进大数据发展的行动纲要》（国发〔2015〕50 号），随后在十八届五中全会上首次提出实施“国家大数据战略”。

面对新形势、新任务，广大领导干部首先必须从理念上做出积极的回应，以适应大数据驱动的治理变革，这就要求领导干部改变传统的、惯性的思维方式，用大数据思维方式去分析问题、解决问题，以提升政府管理效率、科学决策能力和公共服务水平。因为，在大数据时代，广大领导干部扮演着重要的角色：既是大数据时代的参与者，也是大数据发展的推动者。要让大数据在政治领域更好地发挥作用，首先需要“关键少数”积极主动融入大数据时代，不断提高数据意识，掌握大数据思维的特点，实现决策思维、管理思维和服务思维的三大转变，提高领导能力，利用好掌握的信息资源，推动社会进步、经济发展和政治转型。

一、决策思维：从经验驱动到理性驱动

决策最重要的基础之一是对信息的占有与分析，只有在全面、准确地掌握客观事实的基础上，才能做出符合目的的选择与决断。以往，决策者受支持信息、调查样本、时间成本及技术水平等的限制，是无法做到完全理性和精准的。传统的决策往往更加依靠领导干部的知识、经验甚至直觉，有时难免陷入从主观出发、从条条出发的误区，导致决策与客观现实存在较大的偏差。而大数据时代是弘扬理性精神的时代，强调“用数据说话”，海量、动态、多样的数据集成为有价值的信息资源，为政府提升决策能力带来了机遇，有可能颠覆公共决策的基本方式。作为领导干部，必须顺应时代发展的潮流，对大数据的价值、特点和作用不断加深了解，不断提升利用大数据支持决策的能力。

1.从经验决策到数据决策

大数据思维对决策方式的影响首先体现在领导干部决策方式将更多地基于数据分析，而不是像过去时常依赖于个人的经验、智慧、胆略甚至直觉做出决策。《数据之巅》一书中曾经指出：关于政策的争论主要是观点的不同，只要事实越充分、越肯定、越准确，就能越好地消除观点的分歧——而“在所有的事实当中，用数据描述的事实是最准确、最锐利、最有说服力的。”[①]大数据思维倡导“数据化决策”或者“数据驱动的决策”，其核心理念就是一切让数据说话，发现好想法，做出好决策。《促进大数据发展行动纲要》中就特别强调：建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式的进步，有利于逐步实现政府治理能力现代化。建立在大数据分析基础上的决策要求以“基于客观的事实”来取代“意识形态的判断”，这在很大程度上规避了决策过程中的主观性，避免了由于经验主义、本本主义等所产生的决策错误。因此，领导干部必须充分认识大数据在决策中的基础性作用，充分利用数据资源为分析决策提供信息支持，实现以数据为基础的精确决策，最终将经验决策与数据决策相结合，提高决策的针对性、科学性、时效性和预见性，用科学、理性的方式实现群众利益的最大化。

2.从小数据到全数据

传统的调研方法受成本、时间、技术等的限制，主要通过抽样调查、典型调研、专家会议等小数据来获得接近真实结果的可能性，因为不可能处理和具体决策有关的所有数据，往往是以局部来推演全局，更加注重对于因果关系的分析和关注。受数据信息的限制，传统的决策方式难免出现片面失真、以偏概全、以点代面等现象。

而在大数据思维的影响下，传统的调查研究方法也将得到补充和更新。大数据技术的逻辑就是看似杂乱的海量数据中必然存在规律性，每个数据都是对个体行为、心理、思想等的客观记录，而人的行为模式、心理机制相对整个人类群体而言是极其稳定的，尽管每个个体的心理和行为都不确定，但是当上升到整个群体后，就会呈现一定的规律性。大数据思维就是用统计的方法揭示人类群体的规律，帮助我们更加全面、深刻、准确地认识社会。借助大数据技术可以获得全面而完整的数据样本，使决策真正“基于实证的事实”：一方面，大数据能够帮助领导干部更加全面了解以及准确掌握所需信息，研判发展趋势，与传统的调研方式相比，大大降低了决策结果的不确定性，有利于提高决策效率和决策质量；另一方面，对全部数据的分析可以帮助领导干部超越惯性思维和偏见，准确预测事物之间的相关关系。基于相关关系的预测是大数据的核心，这将颠覆传统的决策思维方式。关联物能提醒我们某件事情正在发生，基于大数据的决策更加注重寻找事物间的相关关系。这就要求领导干部能够寻找出隐藏在大数据中的规律服务于决策，从而使决策在更大范围内把握群体样态和社会动态，从而使决策更加客观准确，更加贴近现实，更加具有预见性。

二、管理思维：从封闭到开放

在网络时代，数据是国家的基础性战略资源，也是重要的生产要素。数据将是一座大金矿，政府和社会各界已经开始意识到其中的价值。但要实现大数据的价值最大化，开创大数据的黄金时代，其基本前提是数据的开放。因为大数据只有“大”是不行的，决不能将大数据简单化地理解为“量大的数据”，“量大的数据”本身不能创造价值，只有基于对这些海量数据的分析才能创造出价值。因此，要充分开发大数据的价值，其核心和基础就是数据的流动、开放与共享。大数据需要适度的开放才能发挥其最大效应，这种开放包含多个层次：既包括数据的开放、共享和交易，也包括价值提取能力的开放，还包括基础处理和分析平台的开放。

为了顺应数据时代的这种趋势，领导干部要从垄断、保密和封闭的惯性思维方式中解放出来，以更加开放的心态，主动适应变革，必须充分理解和把握网络的开放性特征，在确保公民隐私、机密和国家安全的前提下，不断提高数据的开放水平，让数据流动起来，这种数据的开放既包括政府内部的开放，要大力推动政府信息系统和公共数据的互联开放共享，加快政府信息平台整合；也包括政府对外的开放，推进数据资源向社会开放，降低公众获取和利用政府数据资源的难度和成本。

1. 从部门数据到公共数据

要形成跨部门数据资源共享共用格局，实现大数据在政府内部的开放。以往在政府内部，不同的政府部门之间由于观念、制度、技术、安全、历史等原因，政府数据的采集和使用存在部门化、碎片化和管控导向的局限，多数数据既没有与其他部门共享，也没有实现开放，使得数据价值的发掘非常有限。同时，由于缺乏统一的信息共享平台，数据系统各自为政、相互割裂的“孤岛”现象也很明显，出现数据重复采集、数据标准不统一、准确性差等问题，导致数据利用的程序繁琐、成本增加、重复建设、利用程度不高，降低了政府部门的公共服务效率、协同管理水平和应急协调能力。

大数据的开放程度将直接决定我国能否在大数据时代占据后发优势，不断缩短与发达国家的差距，实现后来居上，提高服务水平和管理能力，并创造新的经济增长点，实现国家治理能力的现代化。为了实现这些目标，国务院最新发布的《促进大数据发展行动纲要》中就将“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”作为主要任务之一，提出要建立“国家大数据发展和应用统筹协调机制”，大力推动政府部门数据共享，稳步推动公共数据资源开放。

为此，领导干部必须树立大局意识和合作共赢意识，从国家治理能力现代化的高度出发，必须认识到数据如果不流动起来，不与外部数据融合，就是无用的数据，只有实现数据的开放和共享才能使得数据发挥最大价值。要把下一步的工作重点放在政府数据开放的统一平台的打造上，加强大数据的统筹管理，重视政府内部各个层级以及跨部门的协调性和整体性，形成跨部门数据资源共享共用格局，进而降低行政成本，盘活大数据资源，实现大数据效益的最大化。

2. 从一元主导到多元合作

网络的一个显著特点就是去中心化，互联网为数据信息在社会中的传递建立了一个无中心的网状结构，国家不再占据社会网络的中心位置，掌握最丰富的数据信息。网络中的信息是呈发散性传递的，网络中的任何点之间存在着无数条连通路径，用以实现对话和信息交换，政府不再是主导数据的唯一机构。这样，以互联网为中心的信息革命成为治理变革的重要动力，打破了传统以政府为唯一权威主体的模式，有助于实现现代意义上的治理，即政府与社会力量相互合作，形成一种多中心、开放型的治理网络。

但由于目前我国对于大数据的研究和应用尚处于起步阶段，仍有大量的数据被封锁，处于沉睡状态，无法更好地为社会所共享利用，这与我国特殊的国情有关。我国政治体制的优势决定了我们与很多信息化程度较高的国家相比，政府掌握着更多的数据资源。而大数据的核心组成部分，正是由政府机构所拥有的社会管理和公共生活数据，但是受技术水平的限制和出于信息安全等种种考量，我们的数据被社会分享的程度有限。同政府掌握的数据资源相比，任何个人、企业或社会组织能够获取、掌握和可利用的数据资源都是少量、简单、片面的，利用价值极其有限。原本应是公共信息的数据掌握在政府部门手里，无法转化为整个社会的财富，创造更大的价值。

一边是数据的封闭、沉睡和孤岛现象，一边是整个社会对数据流通、共享和开发的日益增长的需求。从长远来看，政府开放大数据是必然趋势：一是从政治效益的角度来讲，信息技术的发展有助于解决政府部门与公众间信息不对称的问题，开放数据能够能消除数据所有权所形成的数字鸿沟，打破政府与民众之间的信息“孤岛”现状。涂子沛在《大数据》的题记中写道: “一个真正的信息社会，首先是一个公民社会。”[②]充足的信息是保证公民知情权与政治参与权的前提，大数据为实现透明政府提供了前所未有的契机，大数据时代有助于推进建立公开透明、信息共享、良性互动的现代政府治理模式。二是从经济效益的角度来看，大数据的创新应用有助于发掘政府信息的经济附加值。当政府的公共数据与社会拥有的数据资源相互融合，就会形成巨大的创新力和财富创造能力，充分释放大数据带来的红利。目前，阿里、百度等大公司已经开始与一些政府部门接入了大数据，尝试用这些数据与互联网产业相加，创造出更大的经济价值。三是从社会效益的角度来看，数据开放能激发全社会的智慧和创意。政府所搭建的信息共享平台将成为一个社会大数据的公共中枢平台，有助于政府、社会、市场和民众间的良好沟通和互动。良好的信息交流和数据共享将有利于调动各方积极性，反过来将再次产生更加庞大的数据资源和信息价值，实现大数据资源的良性循环。

领导干部要树立合作共享意识，大数据作为基础性的生产要素和社会公共资源，理应由全社会共享大数据所带来的红利。政府的数据开放其实是在利用社会力量实现政府治理现代化、创造新的经济增长点、整合社会资源的目标。各级领导干部应该把信息公开和数据共享作为工作的重中之重，让数据流动起来，让所有公民、所有的组织都参与进来，分享数据、利用数据，进而优化、完善数据，让数据通过流动和融合发挥更大的政治效益、经济效益和社会效益。

三、服务思维：从传统服务到智慧服务

随着时代的发展和阶层的分化，群众的利益需求日趋多元化。但政府传统的服务受信息技术和分析工具的限制，难以及时、准确地掌握和反映群众利益需求的实时变化。而在大数据时代，借用现代化的信息技术，可以有力地克服传统公共服务方式的弊端。在大数据思维下，数据来源于群众，又最终服务于群众。正如大数据研究专家舍恩伯格的说法:“所谓大数据思维，是指一种意识，认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人急需解决的问题提供答案。[③]大数据思维推动了传统政府服务模式的重构和创新，有利于实现“形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求”的目标。大数据思维提出的“整体”、“多样”、“关联”、“动态”等新思维，为领导干部观察、认识、理解和服务群众提供了一种全新的视角，有助于提升认知能力和思维的准确性。这样，领导干部在面对群众多样化的需求时，能够透彻感知、快速反应、科学决策，从而提供主动、有效、个性化的智慧服务。

1.从被动到主动

以往，由于政府与群众之间的信息不对称以及沟通不畅，导致政府提供的公共服务存在滞后性。因为群众的构成、利益的关注点、接受服务的方式等是不断变化的，但政府受技术、成本等的限制，往往无法及时掌握群众需求的动态情况，导致政府服务难以满足群众不断变化的利益需求。过高的人口基数导致群众需求相关信息的收集难、统计难、分析难，容易使政府陷入疲于应对的状态。群众早期的需求或者矛盾往往难以被决策者和相关部门察觉，导致需求的缺口不断增大或者矛盾不断累积，往往当问题严重到一定程度的时候才会引起决策者和相关部门的关注，这样不仅错过了问题解决的黄金时期，也加大了行政成本。

广大领导干部要不断提升服务意识，利用大数据技术增强服务的主动性，不断提高公共服务的水平。要善于利用大数据洞察民生需求，不断丰富服务内容，提高服务质量。大数据时代，海量的数据记录着群众的所思、所感、所行，大数据反映着舆情和民意，隐含着群众的利益需求。现代网络技术的进步使得信息的传播、处理和加工更为快捷，借助大数据技术能够获得全面的数据样本，就可以实现实时监控，及时掌握群众的动态需求，这样大大缩小了领导干部及政府与群众之间的距离，缩短了信息传播的路径，压缩了信息传递的时间，双方的互动性增强，信息的沟通、反馈与回应更加及时。这就要求领导干部具备较高的数据洞察力和信息分析能力，通过数据的综合分析，准确了解群众实时的需要、诉求和意见，能够寻找出隐藏在大数据中的模式、趋势和相关性，研判发展趋势，提高服务的预见性，保证服务的及时、到位、完善。不再是坐等群众通过各种方式“找上门来”提供公共服务，而是变为主动供给，动态管理。不断优化的公共服务能够及时满足群众不断变化的利益需求，同时避免矛盾的累积和问题的扩大化，大大降低行政成本，使政府的公共服务更具“人性”，更加“聪明”，更接“地气”。

2.普惠化与精准化并重

由于公共服务带有普遍性的特点，传统的公共服务主要解决的是多数人的普遍问题。多数人内部的差异化问题，受数据收集和分析技术水平的局限无法得到满足，政府无法更好地为群众提供精细化、个性化的服务。现阶段，在群众需求日趋多元化的时代，一方面，需要加快民生服务普惠化；另一方面，公共服务势必要向个性化、精准化的方向发展，大数据技术无疑是有力的支撑。有了大数据的海量信息作为支撑，就可以精准定位各类群众，并根据不同群体的需求提供更有针对性的、甚至是定制化的服务。

大数据思维将有利于提速服务型政府、服务型政党建设的进程。合理运用大数据可以提高政府公共服务的精准度，提高服务效率，增强服务的预见性。领导干部要更多地关注到群众内部的多样性和差异性，不断满足人民群众日益增长、不断变化的个性化、多样化需求，决策者经过对数据的深度挖掘、分类分析，可以对群众多样化的利益需求进行甄别、分类、预测，进而为不同的群众制定有针对性的政策，提供个性化、优质化的公共服务，使公共服务更加精细、更加高效，而且更加智慧，最大限度地满足不同群体的多样化需求，不断提高群众的满意度。

参考文献:

（1）徐辉，元章：《大数据时代》，中国友谊出版公司2014年版。

（2）唐皇凤，陶建武：《大数据时代的中国国家治理能力建设》，《探索与争鸣》2014年第10期。

（3）王云：《大数据背景下的政府治理能力提升》，《经营管理者》2014年第11期。

Change of Thinking Mode for Leading Cadres in the Age of Big Data

He Ping

(Benxi municipal Party school, Benxi 117000)

Abstract: Big data has led to changes in the way of thinking, and will have a profound impact on the political sphere. The thinking mode of big data brings opportunities to innovation of government management idea and mode, which is conducive to improve the scientific level of government decision-making, and is helpful to improve the government's social conformity ability, collaborative management level and emergency coordination ability, and is conducive to promote government public service more user-friendly and meticulously. Leading cadres, as the “key minority”, must actively integrate into the era of big data, and establish the thinking mode of big data as a starting point and focus so as to achieve three major thinking mode changes in decision thinking, government management and public service, which would help the leading cadres to adapt to governance reform driven by big data.

Keywords: big data thinking；data decision-making；governance modernization；intelligent service