摘 要
本文通过五部分展开论述。第一章为绪论，简要阐述了本文的研究背景、国内外研究现状述评以及研究的思路、方法、创新点；第二章简要阐述了权力制约理论、公共权力结构的失衡和异化、行政问责制的相关概念，并分析了从权力制约视角研究行政问责制的理论意义和实践意义；第三章从权力制约的视角分析了中国实施行政问责制的障碍，探讨了实施过程中由于大多数行政问责主体事实上的缺位、行政问责的法律法规不健全、行政问责的伦理价值体系乏力等因素导致的诸多困境。第四章从权利制约的视角下看待国外的一些先进经验，并进一步提出了对我们的启示。第五章提出了完善中国行政问责制的举措，包括以权制权,充分发挥各问责主体的能动作用；以法制权，健全行政问责的法规和制度；以德制权，强化行政问责的道德约束。
关键词:权力制约,行政问责制,问责制
第1章 引言
1.1 研究背景
行政问责制度作为现代民主行政的重要内容，是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制。它的推行是深化行政体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、密切干群关系、优化公务员队伍、提高党的执政能力，都具有积极的作用和广泛的影响。然而近几年来，我国学术界关于行政问责制度的论文虽时有发表，数量繁多，但由于研究时间尚短，存在着研究的系统性和深刻性不够、理论滞后于实践、研究视角单一等问题。本人力图在借鉴前人的研究成果之上，从权力制约这一全新视角去分析中国行政问责制，希望可以为这一课题的研究提供新的参考。
1.2 研究思路、方法及创新点
行政问责制度是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制，它无论对促进我国经济提升、政治进步和社会发展，还是对提高党的执政能力、优化公务员队伍结构、密切干群关系、重塑政府形象，都具有重要作用和深远影响。
从研究思路上看，本文旨在以权力制约为视角，探讨如何建设符合中国政治制度特点的行政问责主体体系。本文首先对平衡制约理论、行政问责制的有关理论进行了介绍，并在对国内外研究现状加以罗列的基础上，阐释从权力制约的视角去研究行政问责制的意义。其次，通过对当代中国现存的25种问责主体的梳理，详细分析了各自在问责过程中存在的弊端。最后，通过对西方问责制发达国家经验的借鉴，提出了对策，并提出了建构以中国共产党问责为核心、人大为中枢、司法审查为法律屏障、政协和民主党派为重要力量、新闻媒体为社会力量、人民群众为基本力量的多元异体问责体系。
在研究方法上，本文运用实证分析、规范分析、文献研究、调查研究等多种方法，把宏观与微观、一般与重点有机的统一起来，把历史与现实、理论与实际有机地统一起来，把借鉴经验教训与探索发展规律有机地统一起来，注重吸收公共管理学、经济学、社会学、历史学等多学科的研究成果。
本文的创新点集中表现在以下两方面：第一，表现在对我国行政问责主体的制度体系的研究上，即探讨什么样的问责主体体系才能既符合中国政治制度的特点，有利于发挥社会主义制度的优越性，又能有效支撑我国行政问责制度的合理运行；第二，表现在如何实现权力制约理论与行政问责制度体系建设的有机结合，即如何将对行政问责制度体系建设的探讨有效纳入权力制约理论的研究框架之下，从而实现理论创新。
第2章 权力制约：研究行政问责制的一个有价值的视角
2.1 相关概念阐释
2.1.1 权力制约理论
权力制约理论即平衡制约理论，它的主要内容是：防止权力滥用就必须以权力制约权力，对权力进行合理的分工配置，使各种权力相互牵制，相互监督，以实现权力平衡。
2.1.2 公共权力结构的失衡和异化
在现代汉语中,“权力”通常被解释为“政治上的强制力量;职责范围内的支配力量。”在学术语境下,“权力”是构成哲学和诸多社会科学学科的基础概念之一,同时还是普遍的分析性概念工具之一。
公共权力就是具有公共性的权力。对公共性最广义的界定认为:“举凡对所有公众开放的场合都是公共的”。公共性的狭义和可操作性定义不计其数,本文将公共权力看作是与政治权力和国家权力关联的概念。公共权力是以国家权力为基本存在形式和作用方式的权力。公共权力与社会权力相对,是为了履行国家职能而形成的独特的凌驾于社会之上的力量。国家职能与公众息息相关,社会权力是作为个体人和群体人的公众的权力,因而公共权力与社会权力直接相关。
本人认为，当代中国行政问责制度之所以在实施过程中困难重重，一个重要原因就是：当代中国公共权力结构严重失衡，并进一步导致行政权力一权独大，其他权力主体很难对其构成必要的制衡，很难发挥各自应有的问责权。
2.1.3 行政问责制
2.1.3.1 行政责任
目前还没关于行政责任的统一的概念。亚当·沃尔夫指出，“公共行政责任”中的“责任”概念，包含着有契约关系的、不可推卸的含义。所以，“责任”的本质关系决定着在“公共行政责任”中，公共机关或行政人员必须迅速、有效地反映和帮助公民意愿和要求的实现，具体表现在公共机关或管理人员应该做到：在行使职责时，必须说明要达到什么目标；在行政行为过程中，要有所交待，向公众解释为什么这么做；在完成职责后，如出现差错或损失，应依法承担相应的责任。
2.1.3.2 问责制
关于问责制，蒋晓伟教授认为：“问责制是现代国家，由选民和行政上级依法追究因失职造成不良后果的政府官员，特别是失职政府高官责任，以强化和明确政府官员职责，提高行政效率，克服行政权力可能带来腐败的一种政治制度”。
顾杰教授认为“简单地说，问责制就是责任追究制。问责制是民主政治的一个组成部分，在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他们必须为自己的言论和行为承担责任。
周亚越教授认为，问责制是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。这里的公共责任承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员等等。
2.1.3.3 行政问责制
美国学者杰·M·谢菲尔茨，在其1985年主编的《公共行政实用词典》中提出了“行政问责”的概念，并将问责范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”
对于行政问责制，国内学术界有不同的理解。具体有：行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果；行政问责制是指特定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的制度规范；行政问责制是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其公务人员进行责任追究；行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
对于行政问责制的定义，仍是众说纷纭。有的将之等同于行政法律责任或政治责任，也有的理解为道义责任，还有的将之说成是上述三种责任的统一。本论文以第三种观点作为出发点，认为行政问责制应当包含以下四个层面的涵义：第一，行政问责制度是一种保障行政管理正常合理运行的机制；第二，行政问责制度是对行政的一种监督制度；第三，行政问责制度是行政责任追究制度；第四，行政问责制度是实体规范与程序规范相结合的一种制度。
2.2 从权力制约视角研究行政问责制的意义
随着行政问责制在我国的提出并实施,各级政府先后颁布了一些条例、规定和办法,通过行政问责制来追究某些官员的责任,这在一定程度上增强了监督的合力和实效，起到了一定程度的规范行政权力的作用。但行政问责制的功效的发挥还面临较大的阻力，而导致这一不利局面的重要原因就是中国公共权力结构的失衡，导致各个问责主体问责功能受到限制，且不能形成合力。所以，从权力制约的视角去研究中国的行政问责制，有非常重要的理论意义和实践意义：
第3章 我国行政问责制的多维困境——一种基于权力制约视角的分析
我国的行政问责自2003年启动以来，已经取得了巨大的成效。然而，由于实施行政问责制度尚处于初级阶段，存在方方面面的问题，为了更好的构建中国行政问责制的理想模式，我们需要对现实中面临的困境一一进行分析。
3.1 大多数行政问责主体事实上的缺位，导致权力制约的制度性博弈设计难以实现均衡
在博弈论看来，无论是正式的还是非正式的制度安排都可以看做是社会博弈的结果。非正式制度安排大多是作为博弈的合作结果自发产生的，正式的制度安排大多是作为博弈的规则而人为设立的。行政问责制度作为正式的制度安排，实则是由政府命令和法规而设立的一种博弈规则。在这种博弈规则下，博弈的参与人即是行政问责的主体（行政机关的上级领导、人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等）和客体（各级政府及其公务员）。然而，对我国各级政府及其公务员的责任约束主要来自于上级党组织和行政机关内部自上而下的监督。因此，真正能够在问责中充分发挥效能的仅限于上级党组织和行政机关的上级领导，这造成了行政问责主体事实上的缺位，并造成博弈参与双方中的一方的弱化，进而导致行政问责制度性博弈设计难以实现预期的均衡。当前所表现出来的主客体双方的均衡，主要是依靠强制性行政权力来支撑的，这并非完全意义上的均衡。
为达到均衡的效果，有必要先了解一下在问责实践中存在哪些问责主体。据本人的统计，在问责体系中，符合要求的问责主体有很多，具体概括如下：
3.1.1 党内问责困难重重
中国共产党作为我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，理应在问责体系中起到领导和核心的作用。但在实践中其问责效果却大打折扣，主要表现在以下几方面：
3.1.1.1 党内问责主体的能动作用发挥不够
“党内问责机制的启动、运转、调控以至于机制自身形式上的完善，都有赖于问责主体”。 但从中国共产党党内问责的现状来看，问责主体的能动作用发挥不够是党内问责工作的一个薄弱环节，这极大地影响了党内问责的整体效果，制约了党的执政能力的提高。
3.1.1.2 党内问责制度不完备
有效的问责必须依托强有力的制度，加强党内问责，必须有严格的制度规范。随着问责制的推行，我们党和政府制定了许多好的制度，但由于我国正处于新旧体制转轨时期，党内问责的制度建设还存在着一些不足，表现在:
3.1.1.3 党内问责领导体制存在缺陷
党内问责的领导体制是指党内问责的组织领导制度，它是党内问责机制的核心部分之一。党章规定，党的各级代表大会听取与审查党的各级委员会和纪律检查委员会的工作报告，决定所属范围内的重大问题，选举党的委员会和纪律检查委员会。这就是说，党内问责的最高领导者是党的各级代表大会。由于党的各级代表大会几年才召开一次，党的各级代表大会只能把这种问责权力委托给党的代表大会产生的党的组织机构，一个是党的各级委员会，一个是党的各级纪律检查委员会。这种党内问责体制是存在着一定缺陷的。
3.1.2 政府内部问责缺陷明显
任何事物都有两面性，必须辩证地、全面地看待政府内部问责。政府内部问责虽然具有直接性、高效性、针对性和经常性的特点，但其缺陷也是显而易见的，具体表现在:
3.1.3 人大问责的独立性缺失，监督形同虚设
人大的问责主要是指各级人大及其常委会对政府部门及其公务员的责任监督与追究。人大及其常委会追究政治责任的主要方式有罢免、决定免职、决定撤职、接受辞职。人大特有的政治责任追究手段有特定问题调查、询问与质询、听取工作报告。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”，虽然及地方组织法中都明确规定了人大对政府的监督权力，但在实际的异体问责中，人大的监督权发挥是不充分的。究其主要原因在于人大缺少明确的、可操作性强的制度化与程序化的规定。具体来说，这种弊端主要表现在：
3.1.4 司法问责内容狭窄、独立性差
现代行政是建立在法治基础上的，法治行政要求一切行政行为必须合法，对不合法的行政行为，司法机关可以介入。司法机关在我国包括检察机关和审判机关。检察机关是我国的法律监督机关，它对行政的问责主要表现为对行政机关工作人员的贪污贿赂、读职类犯罪、利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪立案侦察和提起公诉。审判机关对行政机关的问责主要是对具体行政行为的合法性进行审查，不涉及抽象行政行为和内部行政行为，所以不能对行政行为进行全面的监督问责。
从目前的法律法规来看，司法机关对于行政官员的问责主要通过审理行政官员实施的具体行政行为的合法性来进行，如《成都市行政首长问责暂行办法》第十三条规定，市人民政府行政首长根据司法机关提出的问责建议，可责成有关部门组成调查组进行调查核实;对事实清楚，不需要进行调查核实的，可作出或召开市人民政府常务会议讨论后作出问责决定。可见，司法机关可以单独作为问责方，也可以作为问责建议的提供方。然而当前存在的一个主要问题是我国的司法机关还存在受制或依附于行政系统的情形，司法监督独立性差，且其问责方式主要侧重于事后问责，问责内容狭窄，仅限于具体行政行为。因此，如何加快司法独立的步伐，使司法问责摆脱行政部门的外在干扰显得尤为重要。
3.1.5 民主党派问责缺少法律和制度支撑
中共八大确定了中国共产党与各民主党派“ 长期共存、互相监督”的八字方针, 中国共产党领导的多党合作制度也成为我国的荃本政治制度之一。这种来自党外的监督力量, 作为对政府官员的问责主体无疑是非常合适的，然而其并未发挥出真正的作用。
首先, 中共的领导地位决定了其在国家的政治生活中独一无二的极大的权力, 我国的民主党派并不像西方政治的在野党或反对党, 不能通过批评问贵执政党的行政方式, 提出反对意见来推翻执政党的领导。这使得民主党派的监督只能处于建议的层面, 不具有强制性质, 被监督者拥有自己决定是否接受这些建议的权力。
其次, 在制度层面上, 目前我国也缺少相应的法律来规定保障民主党派监督的权力。因此由民主党派来间贵政府只能是一个巴掌拍不响,或者“你说你的, 我做我的”。
3.1.6 信息公开程度差，媒体难以问责
随着信息传播技术的快速发展，新闻媒体的作用日益增强，作为“第四种权力”，媒体能够向大众提供足够的信息，让他们了解政府做了些什么，促进公众讨论，形成公意，借以监督政府的施政行为。新闻媒体有结构良好、财务健全、拥有专业评论家、具有获得资讯能力并且将其传递给大众的优势，可以很好的监督政府。在当今时代，单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，新闻媒体实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是问责制得以建立完善的一个重要保证。但是，我国的媒体问责存在的问题在于:新闻媒体缺乏独立性和权威性;信息公开方面的法规、规章建设还不完善;电子政务的推行由于各种原因还远远达不到实际要求。而且对于媒体问责我国目前还没有很完善的规定，媒体问责的权力也很容易受到行政机关的干涉和影响，问责的范围和力度也很有限。
3.1.7公民参与问责制度匮乏
胡锦涛同志说过，要切实尊重和保障人民群众的政治、经济和文化权益，让发展的成果惠及全体人民，发展的成果理应包含政治成果的范畴。江泽民同志也讲过，人民群众在政治生活中应享有知情权、参与权、选举权和监督权。但遗憾的是，直到目前，人民群众应享有的政治权利还只停留在文字的层面，而缺乏相应的制度保障。
国外为保障公民的监督权利，构建了一系列的制度，而我国古代“君为臣纲，父为子纲”，“父母官”与“子民”的政治伦理使人们不敢监督官员，也缺乏监督保障的机制。我国在公民参与监督的具体措施上缺乏具体的制度安排，借鉴国外加强权力监督中公民参与的经验，我国有必要建立一个公民参与与监督的平台，通过行政程序使公民参与行政权力的运作。
“要形成政府与公民的良性互动，还要使政府与公民的联系从单向对公民公开信息，经过协商转变到积极参与上来”。对政府行为最有力的监督就是人民群众的监督，只有群众积极主动的参与到政府事务中来，才能从根本上保证政府为实现人民群众利益而行动。也只有亲自参与了公共政策的制定，公民才能对公共政策的目的、内容等有更清楚的认识，才能更积极有效地对政府行为和政策执行进行全方位的监督和问责。因此，构建公民参与监督的制度平台，建立和制定公民参与问责的程序和相关的配套制度，培养公民精神的公民意识就显得尤为重要。
3.2 行政问责的法律依据和规章制度不健全，权力制约缺乏法律和制度保障
现阶段，我国行政问责制的发展无论是在制度的设计还是制度的施行上都还有许多不完善的地方，在实践中表现出一种不稳定状态。在行政问责方面，许多必要和重要的制度还没有真正建立起来，从而导致在行政问责制实施过程中存在许多的问题。因此，正是制度发展的不足与欠缺成为导致政府部门问责乏力的重要原因。
3.2.1 行政问责的法律法规不健全
当前，我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，无问责之法，存在严重的制度资源短缺。我国大陆地区的行政问责制领域的法律法规仍处于不甚健全的状态。
在我国一些地方已经实施的问责，离真正意义上的问责制还存在着一定距离，没有做到制度化、经常化和规范化。各地方政府出台的行政问责暂行办法虽然在一定程度上体现了民主法治下的行政问责理念，从理论层面上较之以往的责任追究制度有了很大的发展，但仍存在很多缺陷，且其各地差别较大，并未形成全国统一的具有法律意义上的制度文本。再者，由于这些地方性政府规章在法律上的弱势地位，很容易被政府领导者所规避，出现制度与实践脱节的现象。
3.2.2 问责程序存在诸多弊端
当前，行政问责在程序方面还不尽完善。表现在:
3.2.3 政务公开制度建设进展缓慢
实施问责制有一个基本前提:信息公开制度，没有信息的公开，人民就难以实现管理国家事务的原则。公众对信息的缺失，使他们难以把握事实真相，了解事态的细节，更不能对事态的发展做出正确预期。这种情况下，问责就无从谈起。另外，上一级部门，若不亲身历行，调查研究，了解实情，又追什么“责”呢。作者认为，没有政务公开制度，问责制便失去了基本的制度保障前提。当前地方政府在推行政务公开方面虽然取得一定成绩，但是还存在一些漏洞，主要是:
3.3 行政问责的伦理价值体系乏力，难以构成制约行政权力的内在道德约束
在行政伦理研究看来，道德是官员从善行为的力量源泉，官员如何才能抛开私利干扰，积极谋求公共利益，从根本上看就在于行政道德意识的唤醒。行政伦理研究中的责任承担强调在制度建设的底线下，应该着重培养官员的责任意识，最终达到伦理自主。
在实际工作中，“当权与法遇到冲突的时候，法律会显得苍白无力，不堪一击。造成这种现象的原因之一在于，我们少数官员不仅在观念上崇尚权力，并且在实践中自觉不自觉地以权压法，以权代法。我们必须回归法律应有的尊严，坚持以法治权，而不是相反”。由此可见，真正的官员问责，既来自制度的硬性规定，也来自民众和舆论的软压力，还来自官员的自身的道德自觉。所以，刚性法律制度之外的柔性伦理构建就显得非常重要，必须积极进行官员问责的伦理构建，对官员从心理层面加以约束。
3.3.1官本位观念根深蒂固
“官本位”思想是中国几千年封建社会遗留下来的陈腐意识，“官本位”思想的实质，是把获取个人私利作为人生的最终目的。在改革开放和社会主义市场经济日益发展的新形势下，一些领导干部抵不住诱惑，经不起考验，放弃了马克思主义的世界观、人生观、价值观，背离了全心全意为人民服务的宗旨，信奉拜金主义、享乐主义和极端个人主义腐朽思想，把当官作为获取个人利益的最佳途径，贪婪追求个人利益的最大化。在现实生活中，一再出现不倾听群众意见和呼声，领导者主观决策，搞“政绩工程”，“形象工程”，大而无当，劳民伤财，甚至在建设的名义下损害群众利益，如强行拆迁，低价征地，等等。这些现象，都是“官本位”思想的具体表现。
3.3.2 部分官员的责任意识缺失
官员的责任意识和价值观念，就是要求官员必须树立“公共利益至上”的责任理念，这是我们建设责任型政府的一个重要内容。然而，令人遗憾的是，在现实生活当中，部分官员的责任意识淡薄，具体表现在：
3.3.3官员的法律意识淡漠。
一部份官员法律意识淡薄，表现为一些官员忘记了自己的第一身份是公民，将自己看成是“高于”普通公民的权贵，另一方面，这些官员对上级领导则表现出“人身依附”，“对上级负责”等卑屈的态度。少数官员法律意识的缺失，一是导致其在执法活动中乱立章法，以言代法，以权压法，干扰执法，越权执法，滥施处罚，以罚代法，以罚代刑，不履行法律职责等执法违法现象仍然存在。二是致使其做事情总是从利己观点出发，不考虑符不符合国家的法律法规。为了获得个人利益，什么事情都敢去做，在群众中造成极其恶劣的影响。
第4章 权力制约视角下我国行政问责制的完善途径
4.1 以权制权：充分发挥各问责主体的能动作用
4.1.1 完善党内问责相关制度
研究党内问责应该根据党内问责的基本理论和历史的经验教训，在科学分析中国共产党党内问责现状的基础上，认真解决党内问责实际中存在的问题，这样才能提高党的自身免疫和防腐能力，巩固党的执政地位。
4.1.1.1健全和完善党内民主制度
有效的党内问责靠两个方面:一方面，是党要管党，即党要从政治上、组织上和制度上管好党员和党的干部;另一方面，就是健全和完善党内民主制度，扩大党内民主和加强党的民主生活。对于党内问责来说，党要管党是基础，党内民主是关键。党内民主与党内问责具有内在的一致性:党内民主形成党内问责，党内问责促进党内民主。健全党内民主制度，就是要用党内法规形式规范党内民主关系，使现实中存在的体制性权力错位和颠倒了的党内关系等一些问题得到匡正。党内民主的广泛性决定了党内民主制度的广泛性，它包括以民主集中制为核心的一系列制度，如党的代表大会制度、党内选举制度、党的集体领导制度、党员民主权利实现和保障制度、党内民主生活制度等，是一个相互联系、相互影响的完整体系。
4.1.1.2 强化党内问责主体的能动作用
加强和完善党内问责，必须加强问责主体建设，强化问责主体的能动作用。“党内问责主体建设是一项复杂的系统工程，中心内容是增强主体的问责动力，规范主体的问责权，提高主体的问责能力”，从而形成主体的问责合力。
4.1.1.3 加强党内专门问责制度的建设
党内问责的实现需要一定的形式、规则和程序，否则就无法操作，只有用制度把这些形式、规则和程序确定下来，并得到强有力的保障，党内问责才能发挥现实效力。党的制度建设是党的问责工作中一项基本性的建设，规章制度的完善，是搞好党内问责的制度保证。
4.1.1.4 改革与完善党内问责领导体制
党内问责领导体制是党内问责机制的核心部分之一，规定了各级组织领导机构在党内问责方面的地位作用、职责权力、活动方式以及它们之间的相互关系等。党内问责能否搞好，很大程度上取决于是否有一个良好的党内问责领导体制。目前我国党内问责的领导体制仍然不完全合理，因此，完善我国党内问责的一个基本方面就是改革与完善党内问责的领导体制。具体措施如下:
4.1.2 强化政府内部问责
我国是一个党政权力高度一体化的国家，政府的作用可以渗透到社会网络的每一个角落。基于这样一种事实，完善我国行政问责的主体，最基本的是要强化政府内部问责。但，由于政府内部问责存在诸种弊端，我们应在以下几方面努力，从而发挥政府内部问责的威力。
4.1.2.1 强化行政机关的权属关系问责
首先是要按照行政管理体系，强化上级行政机关的责任意识，使其履行好对下级行政机关及其工作人员的监督问责，按照国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要))的要求，实行执法责任制和行政过错责任追究制。对下级的责任追究要做到实事求是，不枉不纵；同时更应该警惕上级以行政处分、内部处理来规避下级应承担的法律责任。作为行政机关的下级，执行上级的命令、服从上级的管理是由行政权的特点一决定的，但下级也有监督上级的权利和义务，对于上级的错误决策和不当行为，应及时向上级提出或向有关部门反映，以免造成不良后果。
5.1.2.2 强化行政专门机关问责，主要是强化行政监察问责和审计监督问责
4.1.2.3 提高政府部门内部问责的法制化程度
目前，我国无论是政府内部专门问责机构的问责，还是普遍流行的上级政府对下级政府的问责，都不可避免的存在法制化程度偏低的问题。这就要求我们必须尽快的对我国的相关法律法规进行完善，保证问责过程在一个法制环境中前行。在这里，我们不得不提出一个概念—法律约束机制。所谓法律约束机制，是指应将政府内部问责尽早纳入法制的轨道，它是实现政府内部问责的规范化、民主化和科学化的重要环节, 也是维护政府内部问责严肃性和权威性的基础。具体包括两项内容: 一是法律调整机制。即政府内部问责权的分配应得到法律的调整, 问责的依据、标准、范围、方式等均须有法律的明确规定。二是法律保障机制。即一方面法律应赋予问责主体有保证问责目的得以实现的权力, 有排除各种非法干扰、阻挠和破坏活动的能力, 另一方面法律应设置严格的问责程序, 用以约束问责活动, 同时对问责主体滥用或不积极行使问责权的行为, 也要规定相应的处罚规则。相信随着与问责相关的法律的完善，问责的成效将进一步显现。
4.1.3 健全人大问责
人大对政府的问责是异体问责中最基本、最必要也是最重要问责主体。密尔曾指出：“代议制议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为做出充分的说明和辨析；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”密尔的这段话精辟地概括出代议制机关（对我国来说是人大）对于政府的作用，也为政府问责制中异体问责的建立提供了论证基础。，加强人大的作用，可以从以下几方面考虑：
4.1.3.1 加强人大的监督和问责意识
根据我国宪法和其他法律的规定，人民代表大会拥有的四项基本职权，即立法权、任免权、决定权和监督权。而对于本文所讨论的政府问责制而言，人大急需加强的便是监督权的建设。只有充分行使了监督权，人大才能在对政府的问责中发挥重要作用。因此，我们必须加强对人大代表的教育和宣传，使代表们认识到，人大监督和问责政府是人大必须履行的职责，也是一种义务，监督与问责政府和支持政府工作是相互统一、互不矛盾的，也是缺一不可的。人大监督和问责政府是对全体人民负责任，也是对由它产生的政府负责任。并且这种监督与问责是对政府工作的督促制约，也是支持与促进政府工作的外部压力与动力，是增强政府工作有效性、合理性、合法性的重要途径和主要手段，同时也是人大存在的意义所在。另外，还应加强对政府工作人员的教育，使他们认识到自己掌握的公共权力是人民通过人大所赋予的，这种权力理应受到人大的检察和问询，人大的监督和问询是为了增强政府的工作效益，政府应积极配合人大的监督与问责工作，这样才是对人大和公民负责任。
4.1.3.2 加强制度安排与程序设计，强化人大监督和问责政府的权威
4.1.3.3突出人大的监督与问责的地位与作用
在我国，人民代表大会是政治权力的源泉，权力的产生和消失都只能由人民代表大会做出。所有政治机构的产生是基于人民代表大会的委托和授权，政府的合理性与权威性正是来源于人大的合法授权和委托。人大对政府的监督主要是对政府行为的合法性、合理性及政府工作人员是否遵守法律、履行指责等方面的监督。这也是人大作为问责主体对于政府存在的意义。“人大与其所监督和问责的国家机关的关系不是国家权力分立和平行制衡,而是作为权力机关和民意机构,对其他作为执行系统的国家机关进行监督、制约和问责。与行政系统内的上下级之间的监督和问责相比,人大的监督和问责的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位,权威性可以使它居高临下地审视和督察政府的工作,超然性则可以使它摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地监督政府的工作,追究政府官员的责任。”
4.1.4 加快司法改革，充分发挥司法机关的问责作用
在我国，只有健全和完善司法监督机制，才能更好的发挥司法机关在行政问责中的作用。为此，我们应该在以下几方面努力：
4.1.4.1 加快司法制度改革，保障司法独立
我国现行的司法监督制度虽然规定了司法监督权独立行使，但在实际生活中，人民检察机关和人民法院作为司法监督机关在组织人事上不完全独立。同时，由于我国的司法机关都是按行政区划设置的，在经费、编制等方面都受制于同级政府，这些都不同程度地限制了其独立性。要想改变这一现状，就必须改革党对人民检察机关的领导方式，改由同级党委决定同级司法机关的组织人事问题为由司法机关中的上级党组织来决定。同时，要改变现行的司法机关的经费划拨方式和人员进出的控制办法。改由地方政府控制地方各级司法机关的经费为中央财政统一划拨，改由地方各级司法机关的人员编制为由它上一级司法机关与同级的地方人大共同控制地方司法机关的人员编制。这样才能真正实现人民检察机关垂直领导和下级人民法院受上级法院的监督，确保它们具有独立性、权威性和行使权力的统一性，切实履行其监督职责。
4.1.4.2 发挥检察机关的问责作用
检察机关作为法律监督机关，理应对行政机关工作人员严重违法失职行为进行监督问责。要想把检察机关对行政官员的问责落到实处，防止以行政责任代替法律责任的现象发生，就必须在重大问责事件发生后保证检察机关能够及时的介入，并把调查的进度及结果及时向外界公布，防止以权谋私、暗箱操作等不良现象的发生，保障问责能取得实质性效果。
4.1.4.3 加快修订《行政诉讼法》，加强对行政行为的司法审查
不仅要继续加强对具体行政行为的司法审查力度，还应当把抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，为行政问责制的运行提供完整的法律法规体系。同时通过法律的制定，强化司法机关对行政权力的监督制约，加强人民法院行政审判工作和人民检察院对行政官员违法犯罪的监察力度。
4.1.4.4要建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制
在一些事故和事件的调查中，司法机关应同时参与调查，尽量避免责任追究案源的流失。重大安全事故发生后，相关责任人引咎辞职了，是否还需要承担相应的法律责任？在2004年10月26日，最高人民检察院读职侵权厅负责人明确宣布:引咎辞职和党纪处分并不影响检察机关对其刑事责任的追究。这是我国官员“问责”向前迈进的重要一步，是强化异体问责，进而完善问责制的重要步骤之一。
4.1.5 充分发挥民主党派和政协的问责作用
在我国，民主党派与中国共产党是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的友好合作关系，拥有参政议政的责任和使命，民主党派可以通过政治协商会议来对行政领导人行使问责权力。民主党派的问责主要是指民主党派发挥参政议政的作用，通过对政府部门工作人员的失职、读职行为进行调查，在议政会议上发表批评意见，并通过提案方式提出建议。当前，要充分发挥民主党派的监督作用，应从以下几个方面入手:
4.1.6 加强新闻媒体问责力度
舆论监督和问责在我国的行政问责主体体系中发挥着重要的作用。为了保护媒体的问责积极性，进一步加大媒体的监督和问责力度必须做好以下几点工作：
4.1.7 促进公民参与问责
良好的治理有赖于公民的积极参与，只有公民积极参与，才会使政府负起责任，不敢消极懈怠；只有公民积极参与，才可以使政府具有合法性、透明度、回应性、有效性，才能实现政治国家与公民社会的良好合作，达到“善治”状态。
为了提升人民群众的问责积极性，应做好以下几方面工作：
4.2 以法制权，健全行政问责的法规和制度
4.2.1加强问责机制的立法，创设中国行政问责法
任何一项新制度的实施都需要在法律制度上加以完善。为了使行政问责制成为“真问”、“真责”的长效机制，建议在整合现有法律、法规、条例中有关公务员权责事项的基础上，尽快出台一部行政问责制法。具体来说，行政问责制法的内容应包括以下几个部分:
4.2.2努力规范行政问责的各项程序
行政问责是我国政治体制改革的一个重要步骤，为防止其陷入人治的误区，必须用程序来保证问责制沿着法治的轨道进行。在问责程序上，不论是对那此已经造成不良影响的失职事件进行追究，还是对其它还没产生不良影响的职责行为进行审察，在问责的实施环节上还得改进。
4.2.3 完善政务信息公开的相关制度
本人认为，应建立保证政务公开规范运行的基本制度，为问责制的推行创造良好的制度前提。
5.2.3.1 政务公开评议制度
要建立健全政务公开评议制度。把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织公民对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行评议。“务公开不是以公开为目的，而是一种手段和行政管理方式。”要的是通过公开让更多人民群众知情、知政、参与管理，对公开的效果进行评议，形成事后评议和事中监督相结合的制约机制，保证实质性的公开。
5.2.3.2 政务公开的监督制度
政府各部门要自觉接受党委、人大和政协对政务公开工作的指导和监督;认真听取公民团体和公民个人对政务公开的意见和建议，接受公民和新闻媒体的监督。监察、审计等机关要按照各自的职责，对政务公开工作实行专门监督。经济组织、公众可以侧重政务公开微观上的监督，即注重对政务公开具体运作过程中权力运行程序和重要环节的监督。
5.2.3.3 政务公开工作责任追究制度
建立健全政务公开责任追究制度，明确政务公开工作各部门的责任。对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改;对弄虚作假、侵犯公民民主权利、损害公民合法利益、造成严重后果的，要严肃查处。强化政务公开责任追究责任制和公务员责任行政赔偿制。建立快捷公正的政务公开投诉接待制度、落实各部门政务公开责任制度、部门一把手政务公开责任追究制度及公务员具体行为人行政处分及行政赔偿制度。政务公开工作部门要建立本部门政务公开责任向社会通报制度、政务公开对象的投诉反馈制度。
4.3 以德制权：强化行政问责的道德约束
官员伦理道德文化之所以可以和刚性问责制度一样被学者同样重视，在于行政伦理道德文化作为一种柔性机制,对于强化官员的责任感和自律意识、对于弥补刚性问责制度的“盲区”、对于造就公民意识等方面具有重要作用。现阶段，要进行我国的官员伦理道德的构建，要从以下几方面去努力：
4.3.1 强化官员的自律意识和道德责任意识
由于自律意识和道德责任意识的弱化，我国官员在思想作风、领导作风和工作作风上还存在着这样或那样的问题。自律是责任的基础，自律就是要按自重、自省、自警、自励严格要求自己。对于那些缺少自律或自律不严的人来说，建立官员道德责任制就显得尤为重要，用制度来约束行为。制度建设带有根本性、全面性、稳定性和长期性。要切实提高官员的思想道德素质，增强道德责任意识，就要将官员应遵循的道德责任明确化、具体化，建立和完善道德责任规范体系，通过及时有效的责任履行，为行政行为提供正确的导向，也为调控其行为模式提供准则，从而使官员避免错误行为。只有把官员的道德责任和工作规范、要求以及相应的评价、奖惩措施等以制度的形式固定并贯彻执行，才能从根本上提高其思想道德素质和道德责任意识。
事实上，当今世界行政发展的明显趋势是道德建设和制度建设相结合，重视道德建设的制度化，其重要手段是进行道德立法和建立专门的行政道德监督管理机构，并进而追究政府及其官员的道德责任。要加强道德责任制度建设，就需要健全官员的学习制度、自律承诺制度，业绩奖励制度，责任追究制度，联系群众制度等，形成既具活力又具约束力并具有可操作性的管理体制，为提高官员的道德素质和责任意识创造一个良好的责任制度环境。同时，重视道德楷模的作用，并建立道德奉献和道德回报机制，促使官员将自己必须承担的道德责任规范化。
4.3.2 加强对官员伦理的监督
伦理作为一种社会控制手段，其本质特征在于主体的自觉和自律。但是主体的自觉和自律不会自发形成，除了需要进行强化和培训之外，还必须有强有力的威慑和有力的社会监督，尤其是社会舆论的监督，应该说这种伦理的监督不仅是对行政伦理的监督，也包含了对问责伦理的监督。通过社会尤其是舆论的监督形成社会和舆论上的压力，能够督促官员伦理的真正到位，认真履行好职责，而不至流于形式。
通过官员伦理的建构，从内心和价值层面，增强官员责任意识，防范失职现象的发生，而不是着眼于事后的问责上，有利于节约问责的成本。随着行政问责的经常化和程序化，它的实现则取决于官员在多大程度上把法律的、行政的责任义务转化成内在信念。只有当客观性的责任义务转化成官员的信念的时候，才会成为主观性的道德责任义务，才会成为承担这些责任义务的人的内在动力。”
结 论
建立行政问责制，构建责任政府，顺应了构建可问责政府和透明政府的国际趋势。从“不问责”到“问责”、从“弹性问责”到“制度问责”、从“制度问责”到“法律问责”标志着我国政治、法律文明程度的不断提高。但行政问责制在取得成效的同时，还有许多理论与实践问题需要分析和探讨，还由许多问题尚待解决。我国行政问责制的完善不仅需要制度、体制的改革，也需要问责制法律的重新构建。这是一个系统工程，缺少任何一方面的行政问责制度都是不健全的。
本文认为，作为我国行政体制改革过程的一大亮点与焦点，行政问责制的关键是如何最大化各个问责主体的问责作用，从而对行政权力进行制约。因此，本文选取以权力制约为视角对行政问责制进行研究，分析了行政问责制在实施过程中存在的问题，包括大多数行政问责主体事实上的缺位、行政问责的法律依据和规章制度不健全、行政问责的伦理价值体系乏力等，然后在借鉴国外经验的基础上，提出了完善我国行政问责制的路径: 以权制权,充分发挥各问责主体的能动作用；以法制权，健全行政问责的法规和制度；以德制权，强化行政问责的道德约束。
攻读学位期间的研究成果
《论基本公共服务的均等化及其实现途径》，载于《现代种业》2008年4期。
